Le concept iranien d’économie de résistance : une économie politique sous embargo (2009-2018) ?

Julien P.Désagapes, persanophone, auteur et chercheur spécialisé dans le discours religieux appliqué à la question économique et financière contemporaine

Résumé

Cet article explore la réponse endogène donnée par la direction iranienne, en particulier son Guide suprême, aux impasses économiques que lui imposent les sanctions américaines depuis 1979. Dans un contexte de remise en cause de l’ouverture internationale initiée par l’Accord de Vienne de juillet 2015, le concept décennal d’économie de résistance (ER) devrait retrouver grâce aux yeux d’une classe politique désarçonnée par l’aporie des négociations avec son imprévisible adversaire américain. Il s’agit d’exposer les ressorts de cette notion, d’en sonder ses fondements théoriques et d’en appréhender le degré d’application. Son plus grand défi à l’avenir consiste en la mise en place d’un climat d’affaires intérieur favorable concomitamment à l’agencement international de son activité industrielle et commerciale. 

Mots-clés : Iran contemporain, économie de résistance, sanctions, Accord de Vienne, Guide suprême

Abstract

This article investigates the endogenous answer given by the Iranian ruling class, especially the Supreme Leader, to the economic deadlocks prompted by American sanctions since 1979. It is in the context of questioning the international opening brought in by the Vienna Agreement of July 2015 that the ten-year old concept of resistance economy (ER) should find again favor with Iranian politicians disconcerted by logical dead-end in their negotiation with the unforeseeable American adversary. It deals with expounding the motivations underlying this notion as well as its theoretical founding principles. It then seeks to comprehend the range of its practical application. The biggest upcoming challenge for resistance economy concept in Iran stems from the setting of an appropriate internal business environment concomitantly with setting appropriate international layout for overseas industrial and commercial activities.

Keywords: contemporary Iran, resistance economy, sanctions, Vienna Agreement, Supreme Leader

L’endiguement économique de l’Iran à partir de 1979 par les Etats-Unis d’Amérique et ses alliés a profondément affecté le climat des affaires, les perceptions économiques et les méthodes commerciales du pays.

L’attention est portée sur le phénomène de résilience économique organisée par l’Iran en réaction à l’embargo international : résultant d’une anomalie créatrice – pour paraphraser la formule de Joseph Schumpeter – celui-ci contredit les prévisions générales des théoriciens des sanctions (Wallensteen, 2000, 19).

En assénant un coup exogène sévère au bon fonctionnement du marché national et du commerce extérieur iranien, le régime des sanctions, « relevant plus de l’art politique que des lois cartésiennes de l’économie » (Foronda, 1996), catalyse la substitution à la théorie conventionnelle d’une rationalité macroéconomique sur mesure : la mise à l’écart économique de l’Iran aurait paradoxalement contribué à l’émergence de la notion hybride d’économie de résistance (eqteṣād muqāwamatī) (Rohn, 2015).

Ne s’agit-il que d’un éphémère produit de circonstances singulières – en partie comparable à l’économie de guerre ou l’économie de résilience –  sur fond de démarcation identitaire ? Ce concept équivoque mobilise un soutien croissant au sein de l’appareil décisionnaire iranien et se voit largement relayé dans l’opinion publique via les débats parlementaires, médiatiques et d’experts. Il convient d’étudier ces éléments de langage, au même titre que le discours bancaire iranien.

Pourtant, la mise en œuvre de l’ER demeure limitée. Si d’importants chantiers pour son institutionnalisation sont en cours – au niveau législatif notamment – de nombreux obstacles freinent son application.  

1. L’endiguement comme anomalie créatrice?

La politique d’endiguement américaine poursuivie officiellement depuis 1994 conduit à l’application à l’Iran entre 2012 et juillet 2015 d’un  régime global (comprehensive regime) de sanctions, le plus sévère selon la catégorisation établie par Wood (Wood, 2008). Sur cette période, le PIB iranien chute de 32% ; le budget passe d’un excédent de 2% du PIB  à un déficit de 2.1%; la production journalière de pétrole brut passe d’environ 3.9Mbj à 3Mbj[1].

Spectaculairement, la parité dollar US / rial sur le marché libre passe de 11000 en 2011 à 70000 en juin 2018. Ce décrochage relève aussi d’arbitrages spéculatifs, de prévisions vis à vis de la politique de change de la BCI en fin de second mandat présidentiel, de facteurs psychologiques et de considérations diplomatiques.

Pourtant, les finances publiques restent relativement saines. Les réserves en devises s’élevaient à 123 Mds de $ en 2016 ; le ratio de dette extérieure au PIB s’élevait à 2,2% et la  croissance du PIB à 12,5%. Le classement du risque-pays établi par l’OCDE publié en janvier 2018 a surclassé le rang de 6 à 5[2].

I.1. L’embargo révélateur de forces et faiblesses structurelles

Plusieurs raisons ont longtemps empêché l’Iran de se livrer à un travail d’introspection économique aujourd’hui devenu si nécessaire:

• L’importance accordée au credo développementaliste dans le cadre des institutions internationales[3]
• Le confort d’une économie patrimoniale de rente pétrolière : revenus réguliers (entre 20 et 30% du PIB) assurant l’équilibre du budget, une politique et une administration fiscale minimaliste[4] à l’efficacité débattue, une balance commerciale excédentaire (excédent de 5 Mds USD 2^nd trimestre de 2017), une dette publique extérieure faible[5]
• des faiblesses économiques gérables à moyen-terme (inflation, faible compétitivité du tissu productif)
• Réduction du coût budgétaire des subsides aux vecteurs énergétiques
• L’inefficacité du régime de crédit,
• Sous-estimation du défi de l’endettement endémique des banques et des entreprises

Or, à partir de 2012, même difficiles à quantifier, le discours officiel ne peut plus minimiser les effets de l’embargo pétrolier et bancaire qui se traduit par :

• Un déséquilibre budgétaire non compensé par les recettes fiscales
• Une dégradation des agrégats économiques (inflation, PIB, chômage, pouvoir d’achat…)
• L’épanouissement de secteurs économiques informels : contrebande[6], marché au noir (devise), flux illégaux de capitaux, trafics en tout genre (notamment la drogue), etc.
• Dégradation du climat des affaires : imprévisibilité de l’économie (variation des taux bancaires, parité des devises, prix de l’or, prix de l’immobilier…), pression sur la solvabilité et la liquidité du système bancaire, l’inflation, instabilité juridique et fiscale, baisse du niveau des investissements directs étrangers (IDE), baisse de confiance

Pourtant, si selon nombre de dirigeants iraniens les sanctions expliquaient un défaut de croissance annuelle égal à 5% du P.I.B, les réformes internes formaient la priorité.

I .2. Le tendon d’Achille de la dépendance extérieure

Deux jalons décisifs ont mis en évidence la vulnérabilité extérieure iranienne: les sanctions visant le système financier iranien en 2012 (exclusion du système SWIFT) et celles visant le commerce de pétrole brut.

L’embargo a rendu les importations[7] plus coûteuses en termes de devises, d’inflation et de soutien du cours du rial iranien par les autorités monétaires. Symptomatique est la pénurie iranienne en produits pétroliers en dépit des efforts consentis par le dixième gouvernement (2009-2013) pour réduire la consommation journalière d’essence via une augmentation des prix à la pompe[8], la mise en place d’un système tarifaire flexible et surtout l’augmentation de la capacité de raffinage[9]. En 2017, l’Iran importe quotidiennement 13 millions de litres d’essence[10].

I.3. Embargo et émergence d’un discours économique alternatif

L’embargo n’a pas empêché l’apparition d’un discours économique alternatif pour plusieurs raisons :

• un embargo durable  

Malgré les conséquences humanitaires discutables de cette mesure punitive, la limitation du champ d’application et de la durée de l’embargo contre l’Iran est dominée par la logique américaine de regime change. Les tractations politiques internes aux Etats-Unis durant les négociations ont mis à jour l’acception des sanctions comme levier de politique intérieure sur le pays sanctionné (Keohane, 1971) plus que comme simple outil de diplomatie économique (Kaempfer, 1988). Le contexte de banalisation post-Guerre froide des sanctions (Askari, 2003) et d’utilisation moins restrictive du chapitre VII de la Charte plaidaient en ce sens. Dès le premier mandat Rouhani, la presse conservatrice critiquait la candeur de la décision du gouvernement Rouhani d’éliminer tous les effets de l’embargo du scénario budgétaire prévu au 6^ème plan quinquennal (2016-2021)[11].

• Le coût pour les sanctionneurs

            Selon un rapport du Conseil National Irano-Américain de 2014 – think tank basé à Washingon pro-accord et proche d’une partie des Démocrates – le coût annuel moyen des sanctions s’élèvent à 51 Mds de $ entre 1995 et 2012 pour les pays sanctionneurs: les Etats-Unis auraient perdu 175 Mds de $ sur la période[12].

Il faut ajouter un coût diplomatique vis-à-vis des partenaires commerciaux de l’Iran (Corée du Sud, Turquie, Emirats Arabes Unis, Chine…) que les occidentaux n’étaient pas prêts d’endosser[13]. 

De plus, la capacité de résilience de l’économie iranienne soutenait l’idée de zone de gouvernance économique régionale et ébranla la cohésion politique des sanctionneurs sur la soutenabilité de l’embargo à moyen-terme[14].

Cette analyse, reflétée dans les discours du Guide[15], semblait confirmée par l’adhésion mitigée des acteurs internationaux aux sanctions, à l’exception d’alliés américains tels l’Arabie saoudite et Israël, ainsi que par des déclarations de hauts fonctionnaires américains en faveur d’une levée de l’embargo contre l’Iran dès 1997 (Snowcroft, 1997). La continuation de l’embargo contre l’Iran contenait le risque d’une « impasse à l’irakienne »[16], soit une asphyxie économique et une impasse politique, sans parler des conséquences humanitaires. L’accord trouvé à Vienne en juillet 2015 constituait une issue « gagnant-gagnant »[17] à ce conflit vieux d’environ quarante ans.

• L’inefficacité de l’embargo

L’environnement révolutionnaire iranien – caractérisé par la faiblesse du lien entre sanctions et opinion publique (Miyagawa, 1992) – et le caractère secondaire de la performance économique[18], malgré l’humeur consumériste et l’importance politique que revêtent l’évolution du pouvoir d’achat ou du PIB, amenuisent l’efficacité de l’embargo. Le degré de vulnérabilité initiale de l’économie sanctionnée en termes d’autosuffisance, de structure des échanges extérieurs (partenaires commerciaux, fournisseurs de substitution…), de position géographique, d’isolement politique et d’existence d’alliances, de la conjoncture économique et des conséquences éventuelles des sanctions précédentes (Beltran, 2000, 36), enfin le montant des réserves de change ou le degré de contrôle étatique de l’économie (Miyagawa, 1992, 24-27), ont été déterminants.

II. La modélisation in vivo d’un anti-modèle économique ? 

            La recension méthodique des discours de Ali Khaménéi sur la période 2008-2015 révèle l’aspect protéiforme et pragmatique de l’ER. Plus qu’une théorie, l’ER se veut un cadre discursif volontairement flexible destiné à orienter les arbitrages économiques établis sur mesure par les centres de décision gouvernementaux. C’est un discours de la méthode tendant à projeter une vision d’ensemble sur les activités économiques du secteur public et privé. Si « l’existence parallèle et l’interaction mutuelle de l’Etat et du marché dans le monde moderne créent l’économie politique » (Gilpin, 1987, 8), l’ER constitue alors l’embryon d’une économie politique, voire d’une stratégie géoéconomique (Lorot, 2001).  

            II.1. L’ER comme hybridation doctrinale

            Dans une déclaration du 24 juillet 2012, en réponse aux signes de défaitisme manifestés par certains responsables iraniens comparant la situation du pays avec le confinement vécu au 7^ème siècle par la tribu arabe du Prophète, banῡ hāshim, dans le vallon d’ Abῡ Ṭālib situé près de la Mecque, le Guide Khaménéï préférait y voir une ressemblance avec les deux victoires historiques des Musulmans aux débuts de l’Islam, Khaybar (628 après J.C) et Badr (624 après J.C), en affirmant qu’une « menace existe, un défi est posé, mais il ne s’agit pas d’une impasse ». Ainsi, disait-il, « l’ER n’est pas un slogan, c’est une réalité et le pays se développe »[19]. Ce volontarisme est la base paradigmatique de l’ER.

• Pragmatisme et retour d’expérience : une originalité théorique à trouver

Si un balisage théorique apparaît hasardeux, remarquable est  la réflexion générée par les sanctions là où d’autres catalyseurs plus propices lui préexistaient (Rahnema, 1995) : la tentation de décroissance portée par un regard pessimiste sur la modernité occidentale (Ale Ahmad, 1961), la théorie tiers-mondiste du développement en appui de la notion de centre/ de périphérie du capitalisme mondiale (Amin, 1973) ou la théorie néoclassique du rattrapage par le commerce.

Or, si l’ER ne prétend à aucune originalité théorique, elle s’ancre et s’appuie sur l’histoire économique de l’Iran contemporain et sur ses spécificités géoéconomiques. Le concept d’ER est le produit tant d’une expérience d’économie de guerre (1980-1988) que d’une réflexion lancée par le Guide Khaménéi en 2008, telle que reflétée dans ses discours et les travaux menés par le Conseil du Discernement (tashkhīṣ maṣlaḥat) – institution désignée pour en concevoir les politiques générales – pour décrire le mécanisme collégial de définition de ce concept. Longtemps resté confus, le concept a été détaillé progressivement entre 2008 et 2015. Un travail d’aménagement théorique a été effectué par des institutions ou de groupes de travail formés ad hoc[20].

• Une définition progressive à tâtonnements      

Le Guide Khaménéi déclare qu’« avoir une ER, cela signifie pour une économie de pouvoir conserver un mouvement de croissance économique tout en diminuant ses points de vulnérabilité »[21]. Réduire la vulnérabilité aux chocs externes implique de modifier le panier de consommation intérieure, en mettant en avant la préférence nationale économique et en soutenant l’innovation technologique. Le maitre-mot de la résilience systémique consiste à atteindre une agilité structurelle de l’économie propre à modifier les entrants et les produits selon les circonstances.

Dans ce même discours, le Guide conditionne sa faisabilité à l’utilisation de « tous les ressorts étatiques et populaires, qu’il s’agisse d’idées données par les experts ou de capitaux à notre disposition. Il faut aussi vraiment donner aux gens un espace et une marge de manœuvre (économique) ». Il ajoute la nécessité d’allier « une gestion et un comportement économique de combat » au « sentiment de cohésion nationale ». Par ailleurs, dans un discours du 9 février 2014, il souligne que l’ER est une politique stratégique de longue-durée valable avec ou sans embargo.

II.2. Les lignes générales officielles de l’ER

Le 18 février 2014, après consultation du Conseil du Discernement, sont officiellement promulguées par le Guide les lignes générales de l’ER aux chefs des trois pouvoirs constitutionnels, au titre de l’article 110 de la Constitution. On peut lire dans le texte de promulgation : « si (le pays) poursuit un modèle économique endogène et scientifique dérivé de la culture révolutionnaire et islamique, lequel n’est autre que l’économie de la résistance, (…), il pourra concrétiser une économie basée sur la connaissance et la technologie, la justice, autonome et tournée vers l’extérieur, dynamique et innovante ». Ces vingt-quatre grandes lignes élargissent le champ de l’ER en y agrégeant des préoccupations antérieures.

Ceci appelle quelques remarques.

Si elles sont exécutoires au sens moral du terme pour ses partisans, les directives du Guide gardent un caractère directif (ershādī) au sens administratif : elles sont rédigées pour être interprétées et précisées par les divers organes administratifs auxquels échoit l’imposant travail de déclinaison en lois et règlements. On reconnaît également l’influence du Conseil de Discernement dans la relative modération technicienne du cadre général.

On y décèle une orientation hybride où privatisation, libéralisation, capitalisme populaire côtoient un souci de planification stratégique dont la cohérence d’ensemble reste à démontrer. Dans une économie où la place du secteur public et parapublic représente environ 85% du PIB, donner à l’administration la responsabilité de la mise en œuvre de l’ER n’est pas sans paradoxe puisqu’il s’agit in fine d’en réduire fortement la voilure économique.

Le Guide déclare ainsi qu’il « ne s’agit pas d’une économie étatisée, mais d’une économie populaire, gérée par la volonté du peuple, les capitaux du peuple, dans laquelle le peuple peut participer »[22]. Le cadre reste dominé par une économie de marché alimentée par une propriété éclatée et diffuse. Ceci explique en partie l’organisation répétée de rencontres à ce sujet entre le Guide iranien et les trois pouvoirs constitutionnels.

D’ailleurs certaines dispositions spécifiques, possiblement contradictoires, devront-elles faire l’objet d’arbitrages déterminants en termes de pondération et de choix d’orientation. C’est le cas par exemple des dispositions 6, 8 et 12 qui promeuvent en même temps un protectionnisme – certes intelligent ou sélectif – ^{­­­­­­­­­­­­­} et une plus grande intégration dans les institutions internationales.

II.3. Le socle doctrinal de l’ER

Le caractère hybride de l’ER constitue tant sa force que sa faiblesse. Son caractère combinatoire sait mobiliser des tendances politico-économiques variées. Généralement considérée plus conforme à la vision conservatrice[23], le courant réformateur se positionne  raisonnablement sur une plateforme économique se réclamant de l’ER (libéralisation et austérité budgétaire, privatisation, rôle du marché, soutien au secteur financier, ouverture à l’international, soutien aux zones franches…) sans devoir renier ses fondamentaux programmatiques.

En contrepartie, les lectures divergentes possibles de l’ER expliquent la lenteur de son institutionnalisation et la réticence des protagonistes à trancher publiquement, y compris le Guide.

Nous identifions trois référents théoriques :

• religieux

Les principes de gestion de l’ER reflètent une préoccupation communautaire au double titre national et religieux (Kymlicka, 1990). La dimension religieuse y soutient l’effort économique quand est évoquée la piété économique collective (taqwā eqteṣādī)[24] des croyants: il s’agit de comportements s’apparentant à un protectionnisme intelligent applicable tant par le gouvernement que par les acteurs du marché. Cela consiste à améliorer la production locale (darῡnzā’ī) de laquelle découle une capacité d’exportation et de projection vers l’étranger (birῡn gerā’ī). Une sorte d’ascétisme économique s’y trouve valorisé : éviter le gaspillage, privilégier la production intérieure sur les produits importés, réduire la dépendance aux exportations pétrolières…

ER et économie islamique partagent certains principes, par exemple:

• l’obstruction de la domination économique (nafī al-sabīl) de l’incroyant sur le fidèle musulman
•  l’interdiction du gaspillage (ḥurmat al-isrāf)
• l’interdiction de l’hyperluxe (ḥurmat al-tabdhīr)

Ces concepts séculaires sont revisités à l’aune du devoir religieux (taklīf) comme   guerre sainte économique (jehād eqteṣādī) dirigée tant vers l’intérieur – via les réformes – que vers l’extérieur dans sa résistance à l’embargo. Les appréciations techniques sur l’équité intergénérationnelle ou le seuil de rupture d’écosystème en matière d’utilisation des ressources naturelles, par exemple, sont assortis d’une préoccupation de justice ou de gratitude vis-à-vis du Divin. Ce critère éthico-religieux assortit l’ER d’une indispensable autorité morale mobilisatrice en temps de paix froide.

            L’approche libérale semble privilégiée dans le cas iranien, tant par les textes d’autorité religieux[25] que par la législation positive au dam d’auteurs d’obédience marxiste (Behdad, 1994).

            Malgré des recoupements, économie islamique et ER divergent : la première promeut une vision plus générale, atemporelle et théorique. La seconde se déploie selon des conditions spatio-temporelles déterminant une application spécifique de la loi islamique, à l’appréciation du gouvernement (Sadr, 1961). Pour reprendre la formulation du guide iranien, l’ER est au plus la déclinaison circonstancielle d’un «  modèle d’inspiration de système économique islamique »[26].

• Le Nationalisme économique

Le référent nationaliste vient compléter le référent religieux en s’adressant à des ressorts intellectuels et psychologiques complémentaires, liés au rôle central de la culture et de l’allégeance nationale. 

La préférence nationale économique – thème récurrent en économie du développement (Nakano, 2004) – est aussi une attitude encouragée par l’absence en Iran d’entreprise multinationale disposée à promouvoir efficacement l’intégration internationale des facteurs de production. A cela s’ajoute la faible sensibilité aux mouvements internationaux de capitaux, aux fluctuations des taux de la dette publique et aux prix internationaux, à l’exception notable du prix international des hydrocarbures et de la parité en dollar libellant une grande partie des importations de biens.

•  Protectionnisme sélectif et transitoire

Le protectionnisme promu par l’ER peut être qualifié de sélectif et transitoire.

1. Sélectif :

Le protectionnisme sélectif – s’appuyant sur un différentiel de valeur ajoutée dans l’échange selon une approche mercantiliste – peut-être souhaitable en cas de déficit de compétitivité. Mais celui-ci se heurte aux transferts de valeur entre matières premières, biens intermédiaires et produits finis. La cherté des importations de matières premières peut nuire à la compétitivité des industries de transformation en les empêchant de remonter la chaîne de valeur sur un marché particulier. A titre d’exemple, les tarifs douaniers de l’ordre de 15 à 20% actuellement appliqués aux produits métallurgiques – comme l’acier – entravent la compétitivité des aciéries iraniennes et des industries de transformation attenantes.

• Transitoire :

Le protectionnisme transitoire de l’ER rejoint le Système National d’Economie politique (List, 1857) dans la combinaison d’un protectionnisme éducateur des industries naissantes accompagnée d’une conviction libérale sur le long-terme, une combinaison atypique qui fit écrire à List : « le protectionnisme est notre voie, la liberté du commerce est notre but » ou que « le libre-échange est un onzième commandement de Dieu ».

II.4. L’intégration au commerce international 

            L’ER engage un défi ambitieux de développer une base économico-industrielle intérieure solide tout en envisageant d’exporter, jonction qualifiée d’économie offensive (eqteṣād tahājumī) par des étudiants lors d’une rencontre avec le Guide. Aussi ce dernier déclare-t-il que « nous n’avons en aucun cas l’intention de nous isoler de l’économie mondiale… »[27]. L’ER n’est théoriquement pas dissociable d’un projet multi-phases implicite de développement économique envisagé à différents niveaux : local, national, régional et international. Cette tension national/international incite au découplage entre commerce extérieur iranien et institutions internationales (OMC, FMI, Banque Mondiale…). L’Iran se rapproche d’institutions comme l’Organisation de la Coopération de Shangaï[28] ou la zone de libre-échange instituée par le traité du 29 mai 2014 entre la Biélorussie, le Kazakhstan, la Russie et l’Arménie dans le cadre de l’Union Economique Eurasiatique. Il est régulièrement question de créer avec la Russie l’équivalent de l’OPEP pour le marché gazier à partir du Gas Exporting Countries Forum[29].

Le recentrage eurasiatique de l’Iran en termes d’approvisionnement énergétique s’inscrit dans l’axe continental Turquie-Chine illustré par le plan chinois d’investissement massif en infrastructures intitulé  One Belt, One road (OBOR)[30] car les alternatives à l’Iran par le Nord, impliquant la Russie[31], ou par le Sud, très onéreuses, ne sont pas pertinentes et rendent essentiels les arbitrages de l’Iran sur les tracés d’oléoducs, de gazoducs, les accords de swaps ou la production des champs frontaliers.

L’Iran est aussi membre-fondateur de l’Organisation de Coopération Economique (ECO), regroupant plus de quatre cents millions d’habitants avec des pays tels la Turquie, le Pakistan, le Kazakhstan.

Quant aux restrictions posées sur le dollar par le Trésor américain, celles-ci résultent de l’extra-territorialité mise en place par le FCPA (Foreign Office Corrupt Practices Act) de 1977 et l’OFAC (Office of Foreign Assets Control): or, les accords-cadres bilatéraux de banque centrale à banque centrale – comme l’accord de swap de devises avec la Turquie d’octobre 2017– l’idée du lancement d’une bourse pétrolière dédollarisée ou la libellisation des contrats en autres devises ne sont que des expédients temporaires.

III. La mise en œuvre de l’économie de résistance 

III.1. La mise en œuvre institutionnelle

En déclarant le 1^er décembre 2010[32] que « le modèle islamo-iranien de développement aura la haute main sur l’ensemble des documents de programmes et de planification du pays », le Guide insère tous les documents de référence – le plan stratégique à l’horizon 2025 (1384-1404), plan quinquennal, budget annuel – dans le cadre de l’ER. Aussi l’adoption par le Parlement de son intégration dans le 6^ème plan quinquennal constitue-t-elle une étape importante de son officialisation.

C’est aussi le cas du Plan scientifique général (naqshe-ye ‘ilmī jāme‘), élaboré et promulgué par le Haut Conseil de la Révolution Culturelle le 14 mai 2011 : il ouvre la voie à une réflexion plus générale sur l’influence du champ culturel sur la nature des systèmes productifs.  

III.1.1. L’architecture institutionnelle et la dynamique publique

Même investi de la plus haute autorité du Régime, l’assentiment des trois autres pouvoirs constitutionnels (exécutif, législatif, judiciaire) a permis une maturation du concept et une implication accrue de l’administration[33]. Ainsi le Guide mandate-t-il, dans un discours du 18 février 2015, chaque pouvoir constitutionnel de la mise en œuvre des politiques générales de l’ER dans son domaine de compétence respectif.

Il revient au Parlement de[34]:

• Définir un cadre normatif adéquat : abolir les lois gênantes et en voter de nouvelles en faveur de l’ER
• Elaborer un projet de loi sur les obstacles à la compétitivité et à l’amélioration du système financier[35]
• Exercer un contrôle sur l’activité du gouvernement [36]
• Lutter contre la corruption
• Intégrer l’ER dans le 6^ème Plan de développement quinquennal (2016-2021)

Au pouvoir judiciaire revient de lutter efficacement contre la corruption financière et économique, perçue comme un obstacle à l’investissement et une menace à la sécurité juridique des immobilisations.

Enfin, le rôle du Conseil de discernement a été déterminant dans l’élaboration du corpus doctrinal de l’ER qui a abouti à la promulgation de politiques générales en février 2015[37].

Et puisque l’ER invite l’Etat à limiter son rôle économique à la régulation, planification et facilitation – les réticences de l’administration étaient prévisibles.

III.1.2. Un cadre métapolitique : les slogans annuels du Norouz

Selon la coutume, le Guide baptise chaque 21 mars la nouvelle année (nowrûz) par un slogan, pendant métapolitique de l’institutionnalisation de l’ER. Ainsi le Guide déclare-t-il en 2012 que « les slogans annuels sont les maillons d’une chaîne destinée à former un régime complet en matière économique »[38]. Depuis 2008, chaque slogan annuel comporte une référence à l’ER.

Année	Titre
2008	innovation et de développement
2009	réforme du modèle de consommation
2010	effort redoublé
2011	guerre sainte économique
2012	soutien aux producteurs et aux facteurs de production intérieurs
2013	élan politique et économique
2014	économie avec une résolution nationale et une gestion combattante
2015	gouvernement et nation : concorde des cœurs et des mots
2016	ER: mise en œuvre et action
2017	ER : production et emploi
2018	ER : soutien aux produits iraniens

III.2. Les obstacles à l’application

Depuis son lancement en 2009 et sa promulgation officielle en 2014, la vitesse d’application de l’ER se confronte à plusieurs déficiences dont :

• L’inefficacité du système bancaire à financer l’activité de manière transparente, efficace et à des taux raisonnables
• capitalisme d’état à caractère monopolistique^[39]
• Le climat des affaires 
• Le manque de compétitivité
• Le risque-pays
• La contrebande massive
• La bureaucratie 
• La préférence des consommateurs pour les produits importés

III.3. La mise en œuvre législative

En raison de l’étendue des domaines concernés, la mise en œuvre de l’ER dépend de son ruissellement au niveau législatif et administratif. On évoque deux cas significatifs de réformes législatives directement liées à l’ER. 

• L’effort de privatisation et la réforme de l’article constitutionnel n°44

La réinterprétation par le Guide de l’article 44 de la Constitution en mai 2005 – en vertu de l’article constitutionnel n°110 – constitue un tournant majeur de la politique économique du régime postrévolutionnaire. Ce texte répartissait initialement l’activité économique en trois secteurs : étatique, coopératif (ta‘āwunī) et privé. Il stipulait en particulier que les industries et activités stratégiques (banque, mines, énergie, réseaux…) sont propriété d’Etat. En juin 2006, la révision de l’alinéa jim de cet article ordonne la privatisation de 80% des sociétés énumérés dans l’article 44, dont 40% via le système d’actions dits de justice et 40% via la bourse, 20% restant dans le giron de l’Etat. L’Organisation iranienne des privatisations (OIP), créée en 2001, est chargée de valoriser et de céder ces actifs. Selon l’OIP, le montant des privatisations entre 2001 et 2017 s’élève à environ 95 milliards de dollars.

La transition prévue par l’ER vers une économie populaire de marché, s’appuyant sur un actionnariat majoritaire populaire et dilué à l’origine d’une large classe moyenne, rejoint la révision de l’article 44.

Ainsi le plan de privatisation actions pour la justice (sahām edālat) est-il lancé en 2007 pour distribuer parmi les ménages les plus humbles – soit 49 millions de personnes- les actifs d’un portefeuille de soixante sociétés cotées et gérées par l’OIP. Depuis, la date limite de cession des titres par l’Etat a été retardée à plusieurs reprises entre 2015 à 2018 en raison de la difficulté à trouver des acquéreurs. Les actifs industriels offerts sont réputés surévalués et peu compétitifs. La privatisation pâtit de la porosité de la frontière entre secteur public et secteur privé, en raison de participations croisées à la base du secteur semi-public composé des principaux fonds de pension ou de fondations[40].

C’est le cas des activités économiques du Sepah via sa holding de BTP Khatam al-Anbia ou sa fondation Bonyad Taavon Sepah.  Aussi le guide a-t-il ordonné, à la mi-janvier 2018, le désengagement complet des forces armées des activités économiques non directement liées à l’industrie de la défense[41]. Une date limite d’exécution a été fixée par le Ministre de la Défense Amir Hatami à mars 2019. Cette clarification des périmètres d’activité est destinée à s’étendre à l’ensemble du secteur parapublic [42].

• La loi sur « l’amélioration continue du climat des affaires »  

La loi, composée de 29 articles, est votée par le Parlement le 5 février 2012 et promulguée le 17 mars 2012. Y sont énumérées 54 mesures destinées à faciliter l’esprit d’initiative et d’entreprise, en particulier dans la délivrance des permis administratifs, la transparence des procédures de lutte anti-corruption, la formation d’un guichet unique pour les contrats du secteur public et l’assistance aux petites et moyennes entreprises industrielles. Dans son article 1 (art.1, alinéa g), elle mobilise le Comité consultatif entre le gouvernement et le secteur privé mis en place par l’article 75 du 5^ème plan quinquennal. Composé de membres du gouvernement, du pouvoir judiciaire, du parlement, des présidents de chambres professionnelles (chambre de commerce, chambre du secteur mutualiste, chambre des métiers), de municipalités, enfin de directeurs de sociétés privées, cette reconnaissance légale a fondé l’espoir d’une meilleure prise en compte des préoccupations du secteur productif iranien. Mais son caractère consultatif réduit considérablement sa portée. Le travail de rédaction des décrets d’application étant incomplet, seules 17% des mesures prévues par cette loi ont été mises en œuvre depuis 2012[43].

• Un bilan mitigé de l’ER

Douze ans après la réforme de l’article 44 et six ans après le vote de la loi sur le climat des affaires, les résultats concrets de l’ER apparaissent limités. Le rang de l’Iran dans le classement mondial du climat des affaires, après une amélioration notoire en 2014 de 152 à 119 en raison de la levée partielle de l’embargo, demeure stable à 124 en 2018 contre 120 en 2016[44].  Le taux de chômage s’établit à 12% contre 9,5% en 2015. L’index de compétitivité s’établit à 4,27 en 2018 pour une moyenne de 4,15 entre 2011 et 2018, soit au 69^ème rang mondial sur 137 pays en 2018[45]. La croissance annuelle du PIB de 4,6% résulte principalement de l’augmentation des revenus pétroliers. Les difficultés des entreprises industrielles iraniennes sont patentes : selon le vice-ministre de l’industrie, en mars 2018, 30% des usines de petite taille, soit 24000 unités, sont à l’arrêt[46].

Conclusion : quel avenir pour l’ER?

Le degré d’engagement au principe même d’ER, auquel s’était étroitement associé le gouvernement Ahmadinejad (2005-2013), semblait se réduire par l’élection de Hassan Rouhani en juin 2013[47] et sa réélection en mai 2017. Les maigres résultats économiques de la levée des sanctions suite aux longues négociations de l’accord de juillet 2015 (JCPOA) puis sa dénonciation par Donald Trump le 8 mai 2018 ont affaibli l’agenda gouvernemental et – complexité de l’architecture institutionnelle aidant – contribué à coopter une posture intégrationniste aux politiques générales de l’ER. Avec sa remise en cause, l’équation portée par l’accord de Vienne de juillet 2015 paraît plus compromise que jamais.

Le Président Rouhani déclarait dès le 30 août 2015 que son « gouvernement croit sérieusement aux politiques générales de l’ER et s’est engagé à les mettre en œuvre minutieusement et complétement » en parallèle à l’objectif d’un taux d’inflation sous les 10%. Il déclare le 9 septembre 2015 que « l’ER constitue l’axe principal du programme économique » de son gouvernement et annonce dans la foulée la création d’une cellule d’ER sous la tutelle du premier vice-président Jahāngirī. Hassan Rouhani a réitéré à maintes reprises cette position depuis sa réélection en 2017. L’ER n’est donc plus perçue par l’équipe de Rouhani en concurrence, mais en complément doctrinal de la plateforme économique du second mandat Rouhani (2017-2021).

Sur le long-terme, la logique réfractaire de l’ER s’inscrit dans une dynamique pérenne d’antagonisme de systèmes géoéconomiques à laquelle la direction iranienne aimerait voir d’autres pays participer[48]. Ainsi M.Khamenei indique-t-il dans un discours du 23 juin 2015 que « l’ER s’inscrit en faux contre l’ancien modèle dicté par les puissances à destination des pays en voie de développement ou des pays du Tiers-Monde ». La perspective d’un espace de résistance économique opérationnel et viable, sur le modèle braudélien d’économie-monde (Braudel, 1979 , 20), reste hypothétique et la prétention affichée de défier l’ordre dominant (neẓām sulṭeh) semble incantatoire. Si le souhait de briser la perception d’un mécanisme de développement inégal (Amin, 1973) est sincère, la volonté de la classe gouvernante iranienne de se dissocier des organisations internationales (OMC, FMI, etc.) est en revanche loin d’être prouvée : concilier à terme le caractère protectionniste de l’ER et le développement de marchés à l’exportation est un défi problématique.

Une application efficace de l’ER en Iran est aujourd’hui conditionnée par la mise en place de deux chainons aujourd’hui manquants dans la direction de la politique économique iranienne :

• Une maitrise de la bureaucratie par un système administratif efficace de contrôle des performances du secteur public et privé
• Une véritable planification stratégique pour le développement coordonné d’infrastructures selon le plan stratégique à l’horizon 2025 et les plans quinquennaux afférents

Bibliographie :

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[1] Production revenue à 3.9Mbj depuis fin 2017 selon le Ministère iranien du Pétrole

[2] http://www.oecd.org/tad/xcred/crc.htm

[3] Voir la visite iranienne du vice-président du FMI, David Lipton, en mai 2016

[4] Par exemple un taux de TVA plafonnant à 8% ou un taux d’imposition du revenu à 12.5%

[5] Evaluée à 17% du PIB sur les 25 dernières années dont 3.5 Mds de dettes à court terme et 9.45 Mds de dette à long terme fin septembre 2017 selon la BCI.

[6] Selon le Ministère de l’Intérieur, le montant des marchandises entrées illégalement s’élevait à environ 11,5 mds de $ par an (au 6 février 2018) www.ibena.ir

[7] Importations de 19,2 Mds de $ au 4^ème trimestre de 2017 selon la BCI

[8] L’élimination des subsides en espèce – d’un coût évalué à environ 30 Mds$/an ou 20% du PIB iranien en 2009 selon le FMI –  concerne les subventions des prix sur l’énergie (essence, gaz naturel, électricité, eau), les transports publics et les denrées basiques nécessaires (farine et pain)

https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/Iran-The-Chronicles-of-the-Subsidy-Reform-25044

[9] La capacité journalière projetée de la raffinerie gazière Khalij Fars doit atteindre plus de 35 millions de litres d’essence octane 95 et 14 millions de litres de diesel.

[10] National Iranian Oil products Refining and Distribution Company (NIOPRDC)

[11] Kayhan, « La rédaction du 6^ème plan selon un scénario post-embargo est une erreur », 1^er août 2015 (10/5/94)

[12] https://www.niacouncil.org/report-iran-sanctions-cost-us-economy-272-billion/

[13] Interview de B.Obama au New York Times du 14 juillet 2015 : « en absence d’accord, notre aptitude à maintenir ces sanctions n’était pas une option » voir : https://www.nytimes.com/2015/07/15/opinion/thomas-friedman-obama-makes-his-case-on-iran-nuclear-deal.html

[14] Idem

[15] 24/7/2012

[16] Hubert Védrine, interview du journal Le Monde, 11 juin 1999

[17] Formule du Ministre iranien des affaires étrangères Mohammad-Jawad Zarif

[18] Préambule de la Constitution iranienne de 1979 sur l’économie comme moyen

[19] 29/7/2012 (8/5/1391)

[20] Citons la publication du Conseil du Discernement : Faslnâmeh siyâsat kalân du printemps 2014, n°2, numéro dédié à l’ER

[21] 23 juillet 2012 (2/6/1391 h.s)

[22] 21/3/2014

[23] Le lancement de l’ER est dû au 9^ème mandat présidentiel

[24] Discours 23/6/2015 (2/4/1394)

[25] Voir Fondements de l’économique Islamique, Centre de Recherche de la Hawza et de l’Université, Editions SAMT, 540p

[26] Lettre de promulgation des grandes lignes de l’ER du 19/2/ 2014 (30 Bahman 1392)

[27] Discours du 11 mars 2014 (20/12/1392)

[28] L’Iran en est membre observateur depuis 2005

[29] Organisation intergouvernementale fondée en 2001 à Téhéran avec la Russie et le Qatar

[30] http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2016/586608/EPRS_BRI(2016)586608_EN.pdf

[31] Voir par exemple le projet d’extension du gazoduc North Stream II passant par la Mer baltique formalisé par un contrat en 2015 autour d’un consortium regroupant Gazprom, Engie, Royal Dutch Shell,  OMV…

[32] Discours du 1/12/2010 (10 Azar 1389 h.s)

[33] Discours du 23/6/ 2015 (2/4/1394)

[34] Discours du 25/5/ 2014

[35] Discours du 21/4/2015

[36] Discours du 24/6/2014 (3/4/1393)

[37] Discours du 28/8/ 2013

[38] Discours du 24/7/ 2012 (3 mordad 1391)

[39] Ainsi le porte-parole du gouvernement Nobakht annonçait-il en mars 2018 l’intention du gouvernement de rembourser les dettes de l’administration à ses contractants locaux à hauteur de 26,5 Mds de $ pour l’année 1397 (2018), révélant de ce fait l’ampleur de ce phénomène (auquel il faudrait ajouter les dettes municipales)

[40] Ce secteur « gris » est qualifié de khosolatî par contraction des deux termes persans khosôsî (privé) et dawlatî (public)

[41] https://www.isna.ir/news/96103016237/دستور-رهبری-درباره-فعالیت-اقتصادی-ارتش-و-سپاه

[42] Le président Rouhani déclarait ainsi en février 2018 : « tous les secteurs gouvernementaux, pas seulement l’Organisation de la Sécurité sociale, y compris les banques, doivent se désengager de leurs holdings commerciaux : c’est la seule façon de sauver notre économie » https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-02-06/iran-orders-armed-forces-to-sell-off-all-energy-business-assets 

[43] http://rc.majlis.ir/fa/report/show/1040220 Rapport du Centre de recherche du Parlement daté de décembre 2017

[44] www.doingbusiness.org/data/exploreeconomies/iran  

[45] Global competitiveness report, World Economic Forum

[46] https://tejaratnews.com 

[47] Le 17 août 2015, Ali Akbar Hashemi Rafsanjani, alors Président de l’Assemblée du Discernement aujourd’hui décédé, déclarait : « certains se donnaient du baume au cœur en disant que nous résistons, mais appauvrir son propre pays n’est pas de la résistance ».

[48] Discours du 21/3 2014 (1/1/1393)