Europe, Union européenne et société civile Une question géopolitique aussi

François RUBIO

Directeur juridique de Médecins du monde. Maître de conférences à l’Université du Mans.

1er trimestre 2012

Qu’est-ce que l’UE pour la société civile organisée et notamment les ONG ? Au mieux un par­tenaire mais plus prosaïquement un tiroir-caisse c’est-à-dire un bailleur de fonds. Pour les uns il n’existe aucun pouvoir politique sérieux à Bruxelles et pour ces derniers la société civile n’est qu’un récipiendaire de subventions. Difficile dans ces conditions de donner une âme au projet européen.

Europe, The European Union And Civil Society. A Geopolitical Question Also.

What is the EU for organised civil society and notably for NGOs? At best a partner but more prosai-cally a cash till that is to say a money lender. For some, there is no serious political power at Brussels; indeed civil society is just a receiver of subventions. Difficult in these conditions to give a soul to the European project.

La crise actuelle de l’euro est révélatrice des dysfonctionnements poli­tiques de l’Union européenne. En effet, si le passage des monnaies nationales à la monnaie unique adoptée par 17 pays de l’UE a été en son temps un remarquable succès technique nul n’ignorait depuis l’origine que l’absence de volonté politique dans une gestion budgétaire commune conduirait nécessairement à une crise grave, de nature financière.

Lors de la crise bancaire de 2008 la réponse des États européens a été une ré­ponse nationale et tous les économistes ont alors dénoncé ce qui constituait à terme le risque le plus important : l’endettement des États, des collectivités territoriales et de divers services publics. Tout cela a été par un curieux glissement sémantique rangé dans la catégorie « dettes souveraines » et « risque de défaut de paiement » ce qu’un commerçant de base nomme plus simplement « faillite ». Plusieurs éco­nomistes de renom ont aussi fait remarquer dès ce moment qu’avec un tel niveau d’endettement, il n’y avait pas d’exemple dans l’histoire économique qu’un État ait remboursé ses dettes. Nous y sommes.

Aujourd’hui cette crise annoncée est devenue réalité et aucun dirigeant euro­péen n’est en mesure, de dire ce qui se passera ne serait-ce que dans les heures qui viennent car l’horizon financier européen ne se mesure plus en semaines ou en jours mais en heures peut-être même en minutes !

Rien ne dit que le 1^er janvier 2013 nous pourrons encore payer nos achats en euro. Les entreprises les avisées, dit-on, comme le leader mondial du tourisme se livre à des exercices complexes pour savoir comment facturer de nouveaux en « drachmes » ou « pesetas ». En effet, comment fixer un prix en francs pour un pro­duit espagnol facturé en pesetas pour un séjour en Andalousie. Quelle dévaluation pour chacune des nouvelles monnaies par rapport à l’euro et quel prix fixé pour le séjour. Et si la solution comme pour les pays en voie de développement à forte inflation était de tout facturer en dollars pour toujours !

Donc la zone euro peut exploser ou imploser à tout instant car les mesures propres à son sauvetage, après 19 sommets inutiles, n’ont toujours pas été prises alors qu’elles sont connues techniquement de tous même des moins avertis.

Il y a là une fascination du gouffre, une attirance pour le vide, une sorte de tendance suicidaire collective européenne qui relève simultanément de la politique électoraliste et de la psychanalyse. Pratiquement 60 ans après la création du « Marché Commun » le slogan de la campagne présidentielle en France, y compris des plus chauds partisans de l’Europe devient la préférence nationale pour le produisons « français » et donc consommons « français » rejoignant ainsi le vieux slogan politique du Front national. On en revient alors à la phrase de Laurent Fabius des années 80 : « Jean Marie Le Pen pose de bonnes questions mais apporte de mauvaises réponses » !

On pensait que la réalisation des plus mauvais scenarii venait de se produire mais force a été de constater que le sommet de la dernière chance du 09 décembre 2011 réservait encore quelques surprises et non des moindres et que la suite de la farce « bruxelloise » n’était pas terminée.

Tout d’abord on pensait que les peuples étaient souverains. Il n’en n’est rien. Seule la dette est souveraine ! En effet, pour sortir de la crise les dirigeants européens n’ont pas trouvé mieux que de proposer que les pays qui ne respecteraient pas les règles budgétaires soient sanctionnés par des juges. On avait cru comprendre que l’un des fondements de la démocratie au sens occidental du terme se trouvait dans le consentement du peuple à l’impôt par l’intermédiaire des ses représentants. Exit ce concept dépassé.

Ensuite et pour que chaque citoyen grec, espagnol, portugais, italien com­prenne bien qui est le patron les fonctionnaires bruxellois ont décidé d’augmenter leurs salaires qui bien évidemment sont pour partis payés par les dits citoyens punis par les eurocrates ! Chacun appréciera.

En réalité ceci est très significatif et traduit l’éloignement toujours plus grand non pas de l’Europe de ses citoyens mais des dirigeants européens eurocrates ou politiques des citoyens et ceci tant au niveau de l’Europe de Bruxelles qu’au niveau national. Certes cela n’est ni une nouveauté ni une surprise mais l’accord financier du dernier sommet européen en est pratiquement caricatural.

Qu’est-ce que l’UE pour la société civile organisée et notamment les ONG ? Au mieux un partenaire mais plus prosaïquement un tiroir caisse c’est-à-dire un bailleur de fonds. Pour les institutions européennes la société civile organisée est un simple prestataire de service au même titre que les entreprises du monde marchand avec lesquelles elle contractualise.

Autrement dit pour les uns il n’existe aucun pouvoir politique sérieux à Bruxelles et pour ces derniers la société civile n’est qu’un récipiendaire de subven­tions. Difficile dans ces conditions de donner une âme au projet européen.

C’est bien là le cœur du problème et ce qui vient d’être décrit trouve son origine dans l’incapacité des responsables européens d’associer les sociétés civiles à la gestion concrète et quotidienne de l’Union européenne ou plus simplement de trouver les instruments qui pouvaient permettre la construction de cette société. À ce jour L’Union européenne est gouvernée par une Commission c’est-à-dire un groupe quasi irresponsable, un Parlement européen qui n’a pratiquement aucun pouvoir à l’exception de celui de censurer la Commission irresponsable.

En ce qui concerne la société civile organisée nous sommes au niveau européen face à un vide sidéral. De quelque côté que nous nous tournions il n’existe aucun instrument propre à assurer la représentation institutionnelle de cette société civile organisée. Et cela par une volonté politique affirmée des autorités de l’Union. Ainsi Monsieur Romano Prodi en son temps a clairement dit et écrit que la société ci­vile européenne était représentée d’une part par le Conseil économique et social et d’autre part par le Parlement européen et qu’il n’y aurait rien d’autre. Ce faisant le président de la Commission montrait son ignorance complète des grandes évolu­tions de la gouvernance démocratique contemporaine. Et ce ne sont pas les mul­tiples « livres blancs », « verts » ou « multicolores » sur la gouvernance européenne et son amélioration, produits à grands frais par la Commission, le Parlement et autres institutions, qui changeront quoique ce soit à la réalité. Même si tous ces rapports insistent sur la volonté et la nécessité de mieux associer les citoyens européens à la gestion de ce qui est en somme « leurs affaires » concrètement le résultat est un par­fait désert. Le rapport du 25 juillet 2001 intitulé « Gouvernance européenne » est à cet égard édifiant (ou cynique ?). La Commission y explicite les règles d’une bonne gouvernance ! So What !

Qu’elle est la réalité ? À ce jour il n’existe aucun lieu de concertation entre la société civile et l’Union européenne. Pire alors que l’on croyait toucher au but pour la création d’une « association européenne » qui symboliquement aurait été une preuve de l’existence de d’une Union européenne non lucrative les projets ont été purement et simplement retirés de l’ordre du jour de la Commission. Quant j’écris « on croyait toucher au but » soyons modeste : il ne s’agissait que de discuter de cette question. Rien de plus ! Pourtant toute présidence tournante du Conseil des ministres depuis 20 ans avait fait de ce projet une priorité. Sur le papier !

Bref à ce jour au niveau de l’Union européenne il n’existe aucune structure de concertation politique ni aucun instrument juridique qui prenne acte de l’existence d’une société civile L’association européenne aurait dû en être le symbole.

Le seul signale positif à ce jour est venu de la Cour de Justice qui dans plusieurs décisions a reconnu par le truchement de l’impôt l’existence d’une véritable société civile européenne. En effet depuis l’arrêt Persche de janvier 2009 il est possible pour toute personne qui réside fiscalement dans l’un des 27 États membres de l’Union de faire un don à une association dont le siège social est situé sur le territoire de l’Union et de le déduire de ses impôts nationaux. Auparavant il fallait que le don soit fait au profit d’une association dont le siège social était situé dans le même État. Une telle mesure peut paraître anodine mais elle est essentielle pour l’émergence d’une véritable communauté d’intérêt civile. Les États s’étaient toujours farouche­ment opposés à une telle possibilité ce qui traduisait une parfaite contradiction entre la volonté politique affichée et la réalité des faits. Ceci n’étonnera personne. La Commission pour sa part était différente au débat ! Pas une surprise.

Géographiquement c’est à Strasbourg que se construisent les bases d’une société civile européenne. C’est aussi une question essentielle de géopolitique. Naissance du « Quadrilogue »

Mais il ne faut jamais désespérer de l’Europe. Paradoxalement c’est dans une autre enceinte internationale, et géopolitiquement différente que s’élaborent les règles d’une société civile organisée au niveau européen.

Depuis plus de cinquante ans le Conseil de l’Europe associe la société civile organisée à ses travaux d’abord par la création d’un statut consultatif des OING en 1950 calqué sur le modèle des Nations unies puis en 2003 par un acte politique­ment fort en créant un statut participatif pour les OING. La traduction politique de ce changement pas seulement sémantique est la création du « Quadrilogue » c’est-à-dire que désormais pour le Conseil de l’Europe il y a quatre piliers qui sont le Comité des ministres en clair les États, les représentants élus des peuples par le truchement de l’Assemblée Parlementaire, les collectivités territoriales régionales et enfin la société civile organisée via la Conférence des OING. Ce « Quadrilogue est la pierre angulaire d’une politique qui s’est déclinée autour de trois axes principaux concrétisés par des traités ou des institutions. Décision remarquable quand on sait que la majorité des pays du Conseil n’était pas membre de celui-ci avant la chute du mur de Berlin il y a vingt ans.

Comment une telle politique a-t-elle été mise en œuvre ? Par une série de traités, de recommandations et de propositions.

Premier traité celui assurant une libre installation des OING au niveau des États membres du Conseil. C’est le traité sur la reconnaissance de la personnalité juridique des OING (STE 124). L’objectif est de permettre à toute OING réguliè­rement constituée dans un État de pouvoir s’installer sans autre formalité dans un autre État ceci grâce à la reconnaissance automatique de sa personnalité juridique. Ce traité entré en vigueur en 1991 prévoit en résumé :

Les Parties reconnaissent de plein droit la personnalité et la capacité juridiques d’une organisation non gouvernementale telles qu’elles sont acquises dans la Partie de son siège statutaire.

Pour bénéficier des dispositions de la Convention, une organisation internatio­nale non gouvernementale doit remplir les conditions suivantes :

• avoir un but non lucratif d’utilité internationale ;
• avoir été créée par un acte relevant du droit interne d’une Partie ;
• exercer une activité effective dans au moins deux Parties ;
• avoir son siège statutaire sur le territoire d’une Partie et son siège réel dans cet État ou dans une autre Partie.

La Convention établit les règles régissant les preuves à fournir aux autorités de la Partie où la reconnaissance est demandée et énonce les cas exceptionnels dans lesquels une Partie peut refuser la reconnaissance (par exemple, lorsque les activités de l’organisation considérée contreviennent à la sécurité nationale, à la sûreté pu­blique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, etc.).

Ce traité peut aisément se substituer dans sa finalité à feu l’association euro­péenne.

Après la libre circulation la relation institutionnelle

En ce qui concerne la relation institutionnelle avec les OING le Conseil de l’Europe annonce clairement sa politique : Les travaux du Conseil de l’Europe bé­néficient dans une large mesure des contacts et de la coopération avec les éléments dynamiques de la société que représentent les ONG. Actuellement, l’un des prin­cipaux défis pour l’Organisation est de renforcer les ONG et la société civile et de développer la démocratie participative à l’échelle du continent.

Les relations du Conseil de l’Europe avec les ONG sont centrées sur les élé­ments suivants :

1. Relations avec les ONG internationales (OING) : le Conseil de l’Europe entretient des relations statutaires avec les OING dotées du statut participatif, re­groupées sous l’appellation collective Conférence des OING du Conseil de l’Eu­rope. Grâce à ce statut, les OING contribuent aujourd’hui activement au processus décisionnel au sein du Conseil de l’Europe et à la mise en œuvre des programmes de l’Organisation, veillant ainsi à ce que ces derniers répondent aux aspirations des Européens.

1. Initiatives de la société civile et programmes avec les ONG partenaires :

les initiatives de la société civile et les programmes de coopération visent à renforcer le rôle de la société civile dans une démocratie pluraliste, et notamment à améliorer les relations entre les ONG et le Conseil par la mise ne œuvre du Statut participatif

La concrétisation de la relation institutionnelle : le « Quadrilogue »

Mise en place du « Quadrilogue » par la création du statut participatif depuis 2003

Le « Quadrilogue » comme cela a déjà été souligné représente l’axe fondamental de la politique du Conseil. Il est intéressant de reproduire ici l’opinion du Conseil exprimé sur son site sur la nature de la coopération avec les OING :

Les organisations non gouvernementales indépendantes représentent un aspect vital de la société européenne, car elles garantissent la liberté d’expression et la li­berté d’association qui sont l’une et l’autre essentielles à la démocratie.

Conscient de leur influence, le Conseil de l’Europe donne aux ONG internatio­nales (OING) la possibilité d’acquérir un statut participatif.

La coopération avec les OING dotées du statut participatif prend de nom­breuses formes, de la simple concertation à une véritable coopération sur des projets spécifiques. Les experts des OING peuvent participer à divers projets en qualité de consultants ; ils peuvent apporter une contribution aux travaux des comités in­tergouvernementaux sur une base institutionnalisée ou ad hoc, rédiger des notes à l’intention du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe, présenter des déclarations orales ou écrites devant les commissions de l’Assemblée parlementaire et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux et s’adresser à des séminaires et autres réunions organisés par le Conseil de l’Europe. Les OING dotées du statut participatif dif­fusent également parmi leurs membres des informations sur les buts et activités du Conseil de l’Europe.

Les règles à adopter au niveau national

Enfin et pour mettre en œuvre cette politique au niveau de chaque État la Conférence des OING avec le soutien d’un groupe d’experts élabore et propose aux États les règles communes qui devraient être adoptées pour que la société civile puisse fonctionner efficacement

À ce jour le Conseil d’experts à élaboré trois rapports qui ont donné lieu à trois recommandations de la Conférence des OING :

• Conditions d’établissement des organisations non gouvernementales (Janvier 2009)

• La gouvernance interne des organisations non gouvernementales (Janvier 2010)

• Peut-on engager la responsabilité et sanctionner les ONG ? (Janvier 2011)

Ces trois rapports ont donné lieu à trois recommandations de la Conférence des OING qui sont :

1. Recommandations de la Conférences des Oing proposées après le premier rapport :
2. les restrictions législatives à la création de groupements informels doivent être abolies et leur légitimité doit être clairement reconnue sur le plan juridique ;
3. l’obligation de veiller à se faire enregistrer ou à acquérir la personnalité juri­dique doit être simplifiée tant pour alléger la tâche de ceux qui la demandent que pour faciliter la gestion administrative des demandes et leur traitement ;
4. les restrictions imposées aux enfants, aux condamnés et aux non-ressortis­sants en matière de création d’ONG doivent être alignées sur les exigences des normes internationales ;
5. les délais officiels de prise de décision par les autorités concernées ne doivent pas être supérieurs à deux ou trois semaines et des mesures doivent être prises pour garantir qu’ils soient respectés, notamment par la mise à disposition de personnel supplémentaire et par l’énoncé clair et précis des conséquences du non-respect des­dits délais, qu’il s’agisse d’un refus ou d’une décision positive ;
6. les motifs de refus légaux doivent être reformulés lorsqu’ils ne sont pas suffi­samment précis, et réexaminés et modifiés pour veiller à ce qu’ils soient pertinents et compatibles sur le fond avec les normes internationales ;
7. la prise de décision concernant l’enregistrement des ONG ou l’octroi de la personnalité juridique doit être à l’abri de toute influence politique et les personnes qui chargées de ces tâches doivent avoir reçu une formation appropriée ;

7. un contrôle judiciaire – efficace et en temps voulu – des décisions concer­nant l’enregistrement et l’octroi de la personnalité juridique doit être assuré avec le concours de juges et juristes dûment formés aux normes internationales corres­pondantes et se reposant sur elles lors de l’examen des refus d’enregistrement ou d’octroi de la personnalité juridique.
8. Recommandations de la Conférences des OING proposées après le deu­xième rapport :
9. Il convient de revoir la pertinence de certaines exigences en matière de gou­vernance interne, tant pour alléger la charge pesant sur les ONG que pour em­pêcher toute possibilité d’imposer des conditions non prévues par la loi en ce qui concerne l’enregistrement ou l’octroi de la personnalité juridique.
10. Il convient de supprimer les obstacles abusifs à la participation complète des enfants et des non-citoyens à la prise de décision des ONG.
11. Il convient de supprimer les restrictions à la liberté des ONG d’adopter leurs règles et structures internes et d’établir et de fermer des filiales non dotées de la personnalité juridique.
12. Il faut limiter les cas où les pouvoirs publics peuvent contester les décisions des ONG aux situations dans lesquelles il existe un intérêt public clair et légitime à protéger.
13. Il faut limiter le droit des représentants des pouvoirs publics d’assister à des réunions des organes de décision des ONG sans y être spécifiquement invités.
14. Le contenu des obligations liées à la vérification des comptes et aux rapports d’activités des ONG doit être bien précisé et ne pas représenter une charge indue pour les ONG.
15. Les pouvoirs publics ne doivent pas user de leur pouvoir d’accorder ou de retirer un financement ni de la participation de représentants des pouvoirs publics aux réunions des organes de décision des ONG pour exercer une influence indue sur les décisions prises par les ONG.
16. Tous les organes du Conseil de l’Europe, et pas seulement le Comité des Ministres, doivent redoubler d’efforts pour mieux faire connaître dans toute l’Eu­rope la Recommandation CM/Rec (2007)14, notamment en la diffusant très lar­gement, et en organisant et soutenant des activités de formation à l’intention des ONG et des représentants des pouvoirs publics.

9. Le Conseil d’experts est invité à continuer à encourager un contrôle ren­forcé, attentif et éclairé des systèmes juridiques et règlementaires applicables aux ONG dans toute l’Europe, ainsi que des pratiques administratives et judiciaires pertinentes, et à porter une attention croissante aux suites à donner aux différentes recommandations de la Conférence fondées sur les rapports du Conseil d’experts.

III. Recommandations de la Conférences des OING proposées après le troi­sième rapport :

1. Il faudrait s’assurer que l’octroi de la personnalité juridique à une ONG protège ses fondateurs, ses membres, ses responsables et ses employés de toute res­ponsabilité pour les dettes et obligations non honorées par l’Organisation, sauf si cette situation est directement imputable à des comportements répréhensibles ou à un manquement aux devoirs attachés à la fonction ;
2. Aucune sanction ne peut être appliquée pour la simple raison que l’ONG à laquelle la personne en cause appartient ou aux activités de laquelle elle participe n’est pas dotée de la personnalité juridique, ni n’est agréée ou reconnue d’une autre manière ;
3. Les restrictions concernant les membres des forces armées et de la police et les fonctionnaires appartenant à des ONG devraient être réexaminées et suppri­mées lorsqu’elles ne sont pas nécessaires pour protéger l’intégrité de leurs fonctions ou maintenir la confiance du public dans leur impartialité et intégrité ;
4. Il faudrait réviser les dispositions réglementaires concernant les ONG et ne maintenir que celles qui servent légitimement l’intérêt général ;
5. Il faudrait donner aux ONG la possibilité de se conformer aux disposi­tions réglementaires avant de leur imposer des sanctions ou d’en imposer à leurs membres, responsables et employés, à moins qu’il ne soit impossible de remédier au non-respect des dispositions réglementaires de par la nature même de l’infraction ;
6. Les motifs d’interdiction ou de dissolution d’une ONG devraient toujours être formulés de manière très précise et les tribunaux devraient soumettre à un examen très rigoureux les justifications avancées et la pertinence d’une telle mesure.

Et la Recommandation de la Conférence de se conclure ainsi :

Rappelant que la recommandation CM/Rec(2007)14 du Comité des ministres sur « le statut juridique des Organisations non gouvernementales en Europe » sert de base et d’orientation aux travaux du Conseil d’experts, Exhorte tous les organes du Conseil de l’Europe et toutes les autorités natio­nales compétentes :

1. Se familiariser davantage avec la recommandation CM/Rec (2007)14 ;
2. À prendre des mesures dans tous les secteurs appropriés pour promouvoir largement sa diffusion et sa mise en œuvre ;
3. À faire en sorte que la recommandation soit intégrée dans les activités de formation destinées aux pouvoirs publics et à la communauté des ONG.

Le Comité d’experts qui depuis maintenant plus de quatre ans travaille sur le droit des ONG dans les États membres du Conseil accomplit un travail essentiel dans la mise au point d’un droit des associations européens, car c’est bien de cela qu’il s’agit « in fine ». Ce droit est un pilier essentiel de la liberté en Europe et une contribution essentielle à la démocratie. Mais c’est aussi par cette voie que peut progresser la paix, l’autre objectif des pères fondateurs du Conseil après la Seconde Guerre mondiale.

L’Union européenne et le Conseil de l’Europe sont deux institutions qui n’ont ni les mêmes objectifs, ni la même histoire. Néanmoins il existe un patrimoine commun entre les deux : la société civile. Les 27 États de l’Union sont une partie des 47 États du Conseil. À regarder de près ce qui existe, on a le sentiment que le Conseil a conscience que la construction d’une paix durable en Europe repose sur une société civile forte base de toute démocratie forte. Malgré une situation objec­tivement difficile, tous les États membres étant loin d’avoir le même niveau voire concept de démocratie, c’est le moins que l’on puisse dire, le Conseil construit, pas à pas, les bases d’un système européen de représentation de la société civile. Ceci dans la discrétion. L’Union européenne dont les États à titre individuel sont tous, ou presque tous, à un point avancé de démocratie et de respect des droits humains à « oublié » que l’agrégat d’individualités nationales ne suffisait pas à la construction d’un système européen démocratique. Aujourd’hui l’Union européenne paie le prix de cet oubli car les peuples et donc les sociétés civiles qui sont le support de tout projet politique durable ne sont plus au rendez-vous. Ceci n’est sûrement pas une raison pour renoncer. Au contraire. Dans la tourmente que nous vivons il faut saisir l’occasion pour mettre en œuvre les processus qui permettront un renforcement de la société civile européenne que ce soit à Strasbourg ou à Bruxelles.