Patrick DOMBROWSKY
Directeur de l’Observatoire d’analyses des relations internationales contemporaines
Trimestre 2010
DONNÉE POUR TITRE à la version française d’un ouvrage décisif écrit en 1965 par l’ancien secrétaire d’État américain Henry Kissinger[1], la formule des malentendus transatlantiques a depuis fait florès. Elle exprime l’idée solidement ancrée que les États-Unis et l’Europe (hier seulement occidentale, aujourd’hui entière) ne vivent leur partenariat qu’en perpétuel décalage, chacun attendant de l’autre une attitude, des actions qui ne correspondent guère à ce qu’il pourra et voudra précisément accomplir. Représentants d’une même civilisation, habités par un système de pensée analogue, partageant dans la conduite des relations internationales les mêmes valeurs (quitte à diverger sur les moyens pour les promouvoir), les États-Unis et les pays de la « vieille Europe » ont pourtant des relations moins simples qu’ils ne devraient. L’étude des soixante-cinq années écoulées depuis la fin de la dernière guerre mondiale montre à satiété que les points de friction et les divergences de vues ont été permanents, même si jamais les liens ne se sont durablement distendus.
L’élection, en novembre 2008, de Barack Obama à la présidence des États-Unis n’a pas simplifié ce partenariat s’apparentant souvent à un face-à-face. Mais il n’est pas pour autant avéré que la nouvelle présidence l’ait rendu plus complexe. Là comme dans bien d’autres domaines diplomatiques, Barack Obama n’a guère fait plus qu’accompagner les tendances lourdes de la géopolitique américaine, alors que les partenaires européens espéraient de lui des changements radicaux. Un nouveau malentendu…
Côte à côte, sans être ensemble
Dans la relation entre les États-Unis et le continent européen, la fin de la Seconde Guerre mondiale a marqué un double changement de nature. D’une part, les circonstances des combats et les conditions du règlement de la paix ont entériné ce que, déjà, le premier conflit mondial avait laissé entrevoir : le basculement du centre de gravité mondial, qui est passé du continent européen au Nouveau Monde américain. Militairement, économiquement, mais aussi politiquement[2] et même conceptuellement, les États-Unis sont devenus le leader incontesté de l’Occident. D’autre part, en raison de l’émergence de l’Union soviétique comme deuxième puissance mondiale, la moitié du continent européen échappe désormais à la sphère d’influence occidentale. Les États-Unis ont brièvement fait semblant de ne pas en tenir compte, par exemple lorsque le plan Marshall pour le redressement économique du continent a été proposé à l’ensemble des États le composant, démocraties populaires incluses. Mais très vite, la réalité géopolitique est venue imposer ses règles, et notamment celle interdisant à l’un des deux super grands d’intervenir dans les affaires internes du camp de son adversaire : en 1956 à Budapest, puis en 1968 à Prague, les États-Unis n’ont rien tenté (même en sous-main) pour affaiblir la position de la communauté socialiste.
Des contraintes issues de ce partage soviéto-américain de la domination sont nées bien des frustrations, au sein des États européens, qui se traduisirent souvent en malentendus diplomatiques. La France, par exemple, avec plus ou moins de force selon ses présidents, mais dès le général de Gaulle, en a tiré prétexte pour émanciper sa diplomatie, et même sa posture stratégique, en se dotant de la capacité nucléaire. Pour Paris, en effet, les obligations mondiales des États-Unis les distrayaient de leur mission de parapluie géopolitique de l’Europe. Bloquée sur le Vieux Continent par le face-à-face nucléaire, la rivalité avec le camp socialiste ne pouvait que se prolonger ailleurs, où les intérêts des deux pôles du monde occidental pourraient ne plus coïncider[3]. Se sont ensuivies plusieurs phases de malentendus qui, du discours de Phnom Penh par le général de Gaulle jusqu’à la participation mitterrandienne à la conférence de Cancun, ont multiplié les agacements diplomatiques.
Pourtant, jamais les liens n’ont été suffisamment distendus, ni avec la France, ni avec les autres États européens, pour que le soutien de l’Europe occidentale manque aux États-Unis lors des périodes de tension les plus graves avec le camp soviétique. Le général de Gaulle a ainsi été l’un des premiers à apporter tout son soutien au président Kennedy lors de la crise dite des fusées de Cuba (octobre 1962). Et François Mitterrand, malgré la participation de ministres communistes à son gouvernement, a affirmé clairement son soutien à l’implantation des euromissiles américains sur le sol européen (janvier 1983). En retour, les États-Unis ont su se préserver d’empiéter sur les prérogatives des États européens, notamment dans leurs zones traditionnelles d’influence[4]. Et lorsque le Royaume-Uni de Mme Thatcher est allé jusqu’à la guerre pour reconquérir les îles Falklands/Malouines, les États-Unis se sont abstenus de toute intervention dans le conflit, alors que l’Argentine des généraux était l’un de leurs plus utiles alliés sud-américains.
Paradoxalement, les dernières années de la communauté socialiste ont été marquées par un renversement du malentendu entre les deux rives de l’Atlantique. Ronald Reagan a souvent été perçu, et pas seulement parmi les mouvements pacifistes, comme un dangereux va-t-en-guerre, dont le durcissement stratégique risquait de conduire le monde à l’affrontement nucléaire. Et c’est surtout en Europe que Mikhaïl Gorbatchev était considéré comme un réformateur sincère, qu’il fallait aider par tous les moyens, quand les États-Unis ne voyaient en lui, avec raison finalement, qu’un dirigeant soviétique typique, ne pratiquant les réformes que lorsqu’il y était contraint par son souci de restaurer le pouvoir politique du Parti. Lorsque les fragilités internes des États socialistes, et de l’Union soviétique à leur tête, sont devenues de plus en plus manifestes, les malentendus entre Américains et Européens se sont aggravés. À l’exception de Margaret Thatcher, alliée indéfectible, et de manière plus solitaire, d’Helmut Kohl, obnubilé par la perspective de la réunification allemande, la plupart des dirigeants européens, notamment François Mitterrand, estimaient qu’il fallait à tout prix soutenir le président Gorbatchev, quand les États-Unis de Ronald Reagan puis de George Bush père œuvraient à l’effondrement du système soviétique dans son ensemble. Cette divergence d’appréciation quant à la nécessité géopolitique d’en finir avec l’ordre hérité de la guerre froide a été flagrante face aux conflits yougoslaves : réactions nationales prévisibles de la part de populations trop longtemps opprimées par le carcan communiste, selon les États-Unis ; conséquences de l’impréparation avec laquelle avait été accomplie la libéralisation des anciennes démocraties populaires, y compris là où n’existait pas le ciment d’une réelle unité nationale, selon la plupart des États européens[5].
Les États-Unis ont eu dès lors beau jeu de considérer la chute de la communauté socialiste comme leur propre victoire, bien plus que celle de l’ensemble du monde occidental. Et c’est en solitaires, sans trop se préoccuper des réticences ni des propositions européennes, qu’ils ont entrepris, dès 1992, de refaçonner l’ordre géopolitique mondial. La voie était alors libre pour l’instauration d’un nouveau malentendu majeur, qui dure toujours aujourd’hui. Pour Washington, la réorganisation de l’équilibre mondial doit se faire autour des États-Unis et en fonction avant tout de leur vision du monde et de leurs préoccupations, puisque ce sont eux qui sont venus à bout de l’ennemi de la guerre froide. Pour les Européens, il s’agit en revanche de bâtir un ordre international équilibré, multilatéral et soucieux des intérêts communs à l’ensemble de la communauté humaine. Les deux axes de ce malentendu peuvent se rejoindre parfois. Ainsi, la promotion générale de la démocratie politique de type occidental est une priorité commune de part et d’autre de l’Atlantique, avec de rares divergences sur le principe, même s’il peut parfois y en avoir sur les bénéficiaires locaux de cette démocratisation[6]. En revanche, sur les inégalités induites par la mondialisation, sur les remèdes à apporter aux dérèglements économiques et financiers, ou sur les thématiques environnementales par exemple, les divergences sont plus clairement affirmées. Dans tous ces domaines, les États-Unis prennent l’habitude d’agir en solitaires lorsque leurs intérêts le commandent. Le traumatisme direct qu’ils vont subir sur leur propre territoire à l’aube de la présidence de George Bush fils les a encore radicalisés dans cette démarche.
Le virage manqué du 11 septembre
Rarement dans l’histoire un État aura bénéficié de l’empathie réservée aux États-Unis d’Amérique pendant les semaines qui ont suivi le quadruple attentat du 11 septembre 2001. La brutalité et le caractère spectaculaire de l’agression, le nombre des victimes, toutes civiles, le fanatisme inquiétant des auteurs de ces attaques suicide, tout cela a fait converger vers les dirigeants américains l’émotion et la compréhension de la quasi-totalité des dirigeants du monde[7]. Tous, bien sûr, étaient conscients que leur pays pouvait être à son tour victime de semblables attaques et que les moyens de les prévenir étaient rares et improbables. Tous, également, percevaient confusément que, en s’en prenant de cette manière aux États-Unis, les concepteurs de l’opération les désignaient comme la principale puissance mondiale, responsable du nouvel ordre géopolitique international. Tous, enfin, ont trouvé légitime l’ambition américaine d’entrer aussitôt dans une guerre de sanction, mais aussi de vengeance, contre le réseau Al-Qaida et ses sanctuaires afghans. En apparence, l’unanimité s’était faite parmi la communauté internationale sur les décombres des tours jumelles détruites. Les États européens, parce qu’ils sont culturel-lement et politiquement les plus proches des États-Unis, ont participé grandement à cet unanimisme, y compris la Russie, héritière de l’ennemi soviétique d’hier.
Et pourtant, là aussi, entre Américains et Européens, un profond malentendu s’est rapidement installé sur la signification à donner à cette attaque et sur les conséquences à en tirer. Pour les premiers, comme l’a affirmé le président Bush dès son discours à la nation quelques heures après le drame, les États-Unis n’étaient pas les seuls visés par les agresseurs. C’est en fait l’ensemble des valeurs occidentales qui étaient en jeu, l’ensemble des règles de fonctionnement du monde. Les attentats appelaient donc une réaction de toute la communauté internationale derrière les États-Unis d’Amérique, afin de traquer l’ennemi sur les divers théâtres d’opération où il pourrait se trouver. Si la première cible désignée, le régime des talibans afghans, n’a guère rencontré de soutiens dans le monde et si la diplomatie américaine a obtenu sans difficulté l’aval des Nations unies pour monter la grande coalition qui a mis fin à ce régime, d’autres objectifs ont bientôt été désignés, dont le lien avec la nébuleuse d’Al-Qaida étaient tout sauf évidents. Bientôt, il est apparu que la louable volonté américaine de traquer les concepteurs des attentats et leurs complices se doublait de plus en plus fréquemment d’arrière-pensées géostratégiques (notamment pétrolières), moins susceptibles de rencontrer l’adhésion de tous.
Les États européens, de leur côté, se sont refusés dès les premiers mois à transformer la conflictualité nouvelle qu’avait ouverte le 11 septembre en une guerre entre civilisations. Aucun de leurs dirigeants n’a adopté la rhétorique de croisade parfois utilisée par le président Bush et ses principaux collaborateurs. Sans doute y avait-il derrière cette prudence de bon aloi le souci de ne pas heurter les importantes populations musulmanes disséminées dans la plupart des États européens[8]. Sans doute aussi faut-il y voir le refus stratégique d’abandonner la direction des affaires internationales aux seuls États-Unis, en dépit de l’agression que ceux-ci venaient de subir. Incapables d’échafauder une diplomatie commune entre eux[9], les Européens n’entendaient toutefois pas se laisser déposséder du droit régalien de déterminer eux-mêmes la hiérarchie de leurs priorités internationales. C’est ainsi que, s’ils ont soutenu l’idée d’aller poursuivre les fautifs du 11 septembre jusqu’en Afghanistan, ils n’ont pas tardé à se montrer pour la plupart perplexes face à la manière dont cette guerre était conduite, et ils ont souvent été réticents à suivre les États-Unis sur les autres fronts que ceux-ci avaient ouverts au nom de la guerre contre le terrorisme[10].
Il y a beaucoup de raisons à la montée des tensions de part et d’autre de l’Atlantique durant le deuxième mandat de George Bush. Cette période a été marquée par l’enfermement de la présidence américaine dans un véritable autisme diplomatique vis-à-vis de tous ceux qui ne suivaient pas à la lettre les objectifs définis par l’entourage du président. Les malentendus et même les sujets de friction se sont multipliés avec de nombreux États, notamment avec les Européens. C’est ainsi que les États-Unis ont vécu l’élargissement de l’Union européenne à l’est du continent comme la marche vers une aire de prospérité économique qui renforcerait la domination occidentale dans le monde, en même temps qu’elle accroîtrait les débouchés des industries américaines ; de leur côté, les dirigeants européens ambitionnaient[11] d’en faire un pôle d’intégration commerciale et monétaire capable de servir de locomotive pour sortir de la crise l’économie mondiale dans son ensemble. C’est ainsi également que les États européens ont mal compris que le désir forcené des États-Unis de reconstruire un ordre mondial bipolaire, avec la Chine comme partenaire privilégié, ne signifiait pas nécessairement leur volonté de se détourner des affaires du Vieux Continent. C’est ainsi enfin que la question proche- et moyen-orientale est devenue de façon quasi obsessionnelle le centre des préoccupations américaines, alors que, aux yeux de beaucoup d’Européens, elle n’est qu’un des aspects (et pas forcément le plus primordial) de l’équilibre mondial.
Will he can ?
Dans un tel contexte, l’élection de Barack Obama à la présidence, le 4 novembre 2008, ne pouvait apparaître que comme un tournant majeur aux yeux des Européens. Les incompréhensions mutuelles étaient devenues tellement nombreuses avec l’administration Bush que seul un changement de majorité politique paraissait susceptible de restaurer un climat de confiance réciproque[12]. Pourtant, le profil politique du nouvel élu n’avait pas de quoi rassurer les observateurs européens à ce sujet. Au-delà du symbole fort, mais à usage essentiellement interne aux États-Unis, constitué par l’élection du premier président noir de l’histoire du pays, rien dans la carrière précédente de Barack Obama ne permettait d’anticiper si sa conduite des relations internationales laisserait moins de place aux malentendus transatlantiques. Afro-américain de naissance et ayant passé sa jeunesse sur les rives de l’océan Pacifique, il est intellectuellement plus attiré par la façade occidentale des États-Unis que par le face-à-face séculaire avec l’Europe. Il avait à peine trente ans lors de la disparition de l’Union soviétique et n’était pas encore tenté par la vie politique, qu’il n’a approchée que cinq ans plus tard. Et il n’était pas encore parlementaire fédéral lors des attentats du 11 septembre !… C’est dire si ses préoccupations internationales et sa vision du monde sont distinctes de celles de ses prédécesseurs, tous formés durant les années de la guerre froide et de l’opposition entre l’Est et l’Ouest. Là où les précédents présidents américains ne pouvaient pas penser le monde sans se référer (quitte à s’en distancier nettement) à l’alter ego européen, l’actuel titulaire du poste peut afficher sans se forcer une vision globale des problèmes mondiaux. Sa relation au continent européen y gagne d’être débarrassée de bien des préjugés, mais elle y perd de ne plus apparaître centrale.
Les conditions auraient donc pu être réunies, après 2008, pour une refondation des relations euro-américaines, qui auraient fait table rase de tous les malentendus passés. Hélas, Barack Obama est novice en politique étrangère. C’est surtout dans le domaine de la santé et des questions de société qu’il s’était fait connaître durant sa courte carrière de sénateur des États-Unis[13]. Il lui sera donc particulièrement difficile de s’émanciper de la vision et des préjugés de tous les intervenants qui, aux États-Unis, pèsent sur la prise de décision diplomatique : Département d’État[14], agences de renseignement, parlementaires, lobbies, médias. Or tous ceux-ci véhiculent majoritairement une vision des relations euro-américaines particulièrement conformiste. C’est à leur action somme toute traditionnelle qu’on doit le désenchantement certain des observateurs lorsqu’ils étudient le bilan diplomatique des deux premières années de la présidence Obama, malgré le prix Nobel de la paix qui lui a été décerné dès 2009 : polarisation sur les équilibres proche- et moyen-orientaux, obsession du partenariat stratégique avec la Chine, méfiance permanente envers la Russie, soupçons récurrents envers les États européens[15], volonté du statu quo nucléaire, priorité économique à la promotion des intérêts américains. On est loin du souffle nouveau annoncé et espéré par les partenaires européens. D’autant plus que si, comme les sondages préélectoraux l’annoncent[16], les élections de mi-mandat sont un échec pour le président, il est probable que ce dernier se concentrera plus encore que depuis 2008 sur la crise intérieure de la société américaine, délaissant le domaine diplomatique. Il n’y a dès lors aucune raison pour que de nouveaux malentendus ne surgissent pas entre Européens et Américains.
En guise de conclusion…
Comme dans les vieux couples, la relation entre les deux partenaires atlantiques ne pourra jamais être rompue, sans pouvoir être définitivement apaisée. Il est impossible, en effet, de casser un lien politique, économique, culturel, affectif qui s’est nourri pendant des décennies d’un passé très largement commun. Les intérêts géopolitiques sont trop étroitement imbriqués pour que les États-Unis se désintéressent du destin de l’Europe, quels que soient les tropismes personnels de leurs présidents. Et, a contrario, les États européens sont trop tributaires de la prospérité d’ensemble du monde occidental pour tourner le dos au partenariat économique avec l’Amérique.
Pour autant, jamais non plus les relations euro-américaines n’échapperont à l’incessant soupçon qui fonde les plus solides malentendus : celui de l’infidélité dans l’alliance. Pour les Européens, les États-Unis seront toujours suspects d’être trop sensibles aux rivages (aux mirages ?) asiatiques. Et les Américains, eux, ne se déferont jamais de leur crainte de voir la vieille Europe se souvenir de son appartenance géographique à l’Eurasie, aux côtés d’une Russie désormais débarrassée de l’épouvantail communiste.
Ni l’un, ni l’autre des deux partenaires n’a pour l’heure concrètement formulé de théories ou mené d’actions allant dans ce sens. Mais la crainte est là, permanente, que ceci se produise un jour. C’est précisément ce à quoi songeait Henry Kissinger en parlant des malentendus transatlantiques.
[1]The Troubled Partnership. A Reappraisal of the Atlantic Alliance, New York, McGraw Hill. La version française, traduite par Elizabeth Gille, a été publiée aux éditions Denoël.
[2]Le siège des Nations Unies n’est-il pas situé à New York, alors que la défunte Société des Nations siégeait à Genève ?
[3]Dès 1956, la crise de Suez avait spectaculairement illustré ce risque géopolitique, quand les États-Unis (d’accord avec l’Union soviétique) avaient fait pression sur leurs alliés français et britanniques pour qu’ils stoppent leur intervention militaire sur le canal.
[4]Longtemps, par exemple, les États-Unis se sont abstenus de tout activisme sur le continent africain, considérant que la France et le Royaume-Uni suffisaient à y préserver les intérêts géopolitiques occidentaux. C’est la décolonisation bâclée de l’Afrique portugaise, après 1975, qui les a poussés à s’impliquer plus directement aux côtés de la République sud-africaine, essentiellement parce que l’Union soviétique (s’appuyant sur l’aide de Cuba) a effectué à cette occasion de multiples avancées significatives sur le continent.
[5]Avec le recul des années, rares sont désormais les dirigeants de l’époque, ou leurs conseillers, qui admettent les hésitations, voire l’hostilité de la plupart des capitales européennes, face à la brusque décomposition du bloc de l’Est. À la relecture des discours et des décisions de l’époque, il est pourtant aisé de voir que l’enthousiasme face à certains symboles (notamment la chute du mur de Berlin) a mal résisté à la crainte de voir se généraliser les situations conflictuelles…
[6]Malgré leur attachement démocratique, les Européens n’échappent pas à certains engouements envers des dirigeants autoritaires qui ne provoquent qu’agacements (ou pire) auprès des Américains : Bachar Al-Assad, Hugo Chavez, et même Mouammar Kadhafi désormais. De leur côté, les États-Unis soutiennent certains dirigeants aux images très dégradées en Europe : Hamid Karzai par exemple.
[7]C’est le caractère massif de cette solidarité internationale et la manière dont les États-Unis ont voulu s’en servir pour légitimer toutes leurs actions ultérieures qui ont fait naître chez certains observateurs en mal de gros succès éditoriaux la tentation insensée d’attribuer les attentats du 11 septembre à un simple complot intérieur, conçu au plus haut niveau de l’État.
[8]Populations musulmanes particulièrement vigilantes à ne pas se laisser englober dans le contexte volontiers belliqueux à l’égard de l’islam dans son ensemble, tout en revendiquant une certaine ferveur islamique débordant parfois sur le domaine du politique, comme l’a montré l’affaire des caricatures de Mahomet publiées dans un journal danois en 2005.
[9]À l’intérieur de l’Union européenne, élargie à 25 puis 27 États aux diversités évidentes ; mais aussi vis-à-vis de la puissance russe, peinant à devenir un interlocuteur crédible pour de nombreux États européens.
[10]L’affrontement le plus spectaculaire entre les deux rives de l’Atlantique ayant bien sûr lieu au sujet du déclenchement de la guerre en Irak, où plusieurs États européens, à la suite de la France, de l’Allemagne et de la Russie, ont contribué à faire échouer la volonté américaine de couvrir l’intervention de 2003 par un mandat des Nations unies.
[11]Avec pas mal de divergences entre eux, d’ailleurs.
[12]D’autant plus que John MacCain n’a jamais annoncé, pendant sa campagne, vouloir changer les fondements de la diplomatie menée par le président sortant.
[13]Hormis un discours mémorable, prononcé à Chicago en octobre 2002 alors qu’il n’était que sénateur de l’Illinois, dans lequel il prenait fermement position contre les préparatifs de la guerre en Irak.
[14]Confié à Hillary Clinton, épouse de l’ancien président, à l’activisme certain et aux idées bien arrêtées en matière internationale.
[15]Depuis la Seconde Guerre mondiale, Barack Obama est le président qui a rencontré le moins de dirigeants européens durant ses deux premières années de mandat.
[16]Cet article a été rédigé avant les élections du 2 novembre 2010.
