Pierre-Emmanuel Dupont
Juriste, Consultant en droit international public et en droit du contentieux international
Chargé d’enseignement à la Faculté Libre de Droit, d’Economie et de Gestion de Paris
3eme trimestre 2013
Cette intervention a eu pour objet d’examiner certaines questions juridiques que posent les mesures (ou sanctions) unilatérales prises à l’encontre de certains États ou entités. Par mesures unilatérales, on entend des mesures distinctes de celles prises par le Conseil de sécurité des Nations Unies dans le cadre du système dit de sécurité collective de la Charte des Nations Unies. L’un des cas les plus récents est celui des mesures prises à l’encontre de l’Iran par l’Union européenne et ses États membres dans le courant de l’année 2012, visant à amener l’Iran à renoncer à un certain nombre d’activités de son programme nucléaire, et qui comportent un embargo étendu sur les importations de pétrole et de gaz iranien (entré en vigueur le 1er juillet 2012), et le gel des avoirs de la Banque centrale iranienne. Ces mesures, du point de vue du droit international, posent d’abord le problème de leur qualification juridique, dont dépend le régime juridique qui leur est applicable. Les mesures en question peuvent être qualifiées de contre-mesures. Dès lors, on s’interroge sur le fait de savoir si, en décidant de mettre en œuvre les mesures en question, l’UE et ses États membres ont respecté les conditions – tant procédurales que substantielles – du recours aux contre-mesures, telles qu’elles sont précisées dans les Articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite adoptés en 2001 par la Commission du droit international des Nations Unies.
This contribution has been focused on the analysis of certain legal issues underpinning these unilatéral measures (or sanctions) targeted against certain states or entities. Through unilateral measures, we understand measures that are diffèrent from those taken by the United Nations Security Council within the framework known as collective security in the United Nations Charter. One of the most recent cases deals with the measures adopted against Iran by the European Union and its member states during the year 2012, targeted at forcing Iran to give up a certain number of actions in its nuclear programme, and whichpresent an extended embargo on the imports of Iranianpetrol andgas (in force as of 1 July 2012), and the freezing ofassets from the Iranian Central Bank. From the point ofview of international law, these measures firstly raise the question of their legal background on which depends the applicable legal framework. These measures may be deemed as countermeasures. For that matter, we examine whether by deciding to enforce these measures, the European Union and its member states have complied with the procedural and fundamental conditions of appeal to countermeasures such as provisioned by the articles on the state’s responsibility for international illicit actions adopted in 2001 by the International Law Commission of the United Nations.
Je tiens tout d’abord à remercier les organisateurs de ce colloque de leur invitation. Mon intervention porte sur les questions que posent, du point de vue du droit international, les mesures (ou sanctions) unilatérales prises à l’encontre de certains États ou de certaines entités. Par mesures unilatérales, on entend des mesures distinctes de celles prises par le Conseil de sécurité des Nations Unies dans le cadre du système de sécurité collective issu de la Charte des Nations Unies. Je m’appuierai pour illustrer mon propos sur le cas des mesures prises à l’encontre de l’Iran, et plus précisément celles prises par l’Union européenne et ses États membres dans le courant de l’année 2012. Vous savez que l’Union européenne, en janvier 2012, a décidé de mettre en œuvre des mesures additionnelles contre l’Iran, avec l’objectif avéré d’amener ce dernier à renoncer à un certain nombre d’activités de son programme nucléaire, activités dites sensibles parce qu’elles sont susceptibles de permettre à l’Iran, à terme, de se doter de la technologique et des matériaux nécessaires à la fabrication d’une arme nucléaire[1]. Parmi les mesures les plus significatives, figurent un embargo étendu sur les importations de pétrole et de gaz iranien (entré en vigueur le 1er juillet 2012), et le gel des avoirs de la Banque centrale iranienne[2].
Ces mesures, du point de vue du droit international, posent d’abord le problème de leur qualification juridique, dont dépend le régime juridique qui leur est applicable. En droit international, des mesures du type de celles que j’évoque pourraient a priori recevoir différentes qualifications. Parmi les catégories juridiques potentiellement pertinentes dans le cas d’espèce, on peut retenir les mesures de rétorsion, les sanctions proprement dites, et les contre-mesures[3].
On peut d’abord penser qu’il s’agit de mesures de rétorsion. La notion de rétorsion s’applique, en droit international, à une conduite « inamicale » de la part d’un État à l’encontre d’un autre, mais une conduite, pour reprendre la définition posée par la Commission du droit international des Nations Unies, qui ne doit pas être incompatible avec une obligation internationale de l’État recourant à la mesure de rétorsion, alors même qu’elle peut être une réponse à un acte internationalement illicite posé par l’État cible de la mesure de rétorsion[4]. En d’autres termes, la mesure de rétorsion ne doit pas comporter une violation d’une obligation internationale de l’État qui y recourt vis-à-vis de l’État ciblé. Or, en l’occurrence, s’agissant des mesures évoquées tout à l’heure, il ne fait guère de doute qu’elles vont au-delà d’une conduite seulement inamicale, et qu’elles conduisent par exemple certains États de l’UE à violer des obligations contenues dans des traités en vigueur les liant à l’Iran (je pense par exemple à plusieurs traités bilatéraux relatifs aux investissements). On peut également se demander si, indépendamment de l’existence d’un traité, une mesure telle que l’embargo pétrolier n’est pas de nature à constituer prima facie une violation d’une norme internationale coutumière de protection des investissements étrangers, en l’occurrence une certaine forme d’expropriation.
Pour toutes ces raisons, on est donc conduit à écarter la qualification de rétorsion. On pourrait alors penser que les mesures décidées par l’UE en 2012 doivent plutôt être qualifiées de sanctions. Cela conduirait à s’interroger sur le fait de savoir s’il s’agit dans le cas d’espèce de mesures (de sanctions) prises sur le fondement et en application de résolutions du Conseil de sécurité, ou si elles ont un fondement autonome.
La première observation que l’on peut formuler à cet égard est qu’aucune des résolutions du Conseil de sécurité adoptées jusqu’ici ne prévoit une interdiction des importations de pétrole et de gaz iranien. En fait, la dernière résolution en date (la résolution 1929(2010)) se contentait de faire état de la « connexion potentielle » existant entre les revenus que l’Iran tire du secteur de l’énergie, et le financement de ses activités nucléaires sensibles. Les mesures d’application de cette résolution à l’échelon européen, contenues dans une Décision du 26 juillet 2010, ne prévoyaient pas non plus un tel embargo ; et un Règlement européen adopté le 25 octobre de la même année, qui mettait en oeuvre des sanctions additionnelles, prévoyait expressément que les mesures qu’il édictait « ne devaient pas affecter l’importation ou l’exportation de pétrole et de gaz vers et en provenance d’Iran ». Dès lors, on peut observer que le fait pour l’UE de considérer désormais que l’embargo pétrolier et gazier constitue une application adéquate de la résolution 1929, relève d’une interprétation extensive, et pour le moins douteuse, de cette résolution. Cela doit nous conduire à écarter l’idée que les mesures en cause constituent des mesures d’application des décisions du Conseil de sécurité. S’il s’agit de sanctions, ce sont des sanctions dont le fondement est autonome, et elles correspondent à la catégorie juridique des contre-mesures.
Les contre-mesures en droit international sont dotées d’un régime juridique dont les grandes lignes ont été dégagées par la Commission du droit international dans le cadre de ses travaux sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite, travaux qui ont culminé en 2001 avec l’adoption du Projet d’Articles du même nom[5]. On doit ici mentionner, sur un plan technique, que s’agissant dans notre cas de mesures prises avant tout par l’Union européenne elle-même (dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC)), il convient également de se référer à un autre texte de la CDI, le Projet d’Articles sur la responsabilité des organisations internationales, adopté par la CDI en 2011[6].
La CDI indique que les contre-mesures s’entendent de mesures prises à l’en-contre d’un État responsable d’un fait internationalement illicite, et qui visent à amener cet État à s’acquitter de ses obligations internationales. Elles sont, précise la CDI, « limitées à l’inexécution temporaire d’obligations internationales de l’État prenant les mesures envers l’État responsable ». Nous avons dit tout à l’heure que les mesures prises par l’UE en 2012 comportaient en effet l’inexécution (au moins temporaire) d’obligations internationales dues à l’Iran, en particulier sur le fondement de traités bilatéraux en vigueur. Les mesures européennes correspondent également à la définition des contre-mesures en ce qu’elles sont envisagées par l’UE comme constituant une réponse à un fait internationalement illicite de la part de l’Iran (constitué notamment par le non-respect des résolutions du Conseil de sécurité et du Conseil des gouverneurs de l’AIEA), et qu’elles visent à amener cet État à s’acquitter de ses obligations internationales.
J’ai dit tout à l’heure que les contre-mesures sont dotées d’un régime juridique. La CDI a en effet voulu encadrer le recours aux contre-mesures, qui sont des mesures exceptionnelles et qui sont évidemment susceptibles d’abus, compte tenu notamment des inégalités existant entre les États. La CDI a donc soumis la légalité des contre-mesures au respect d’un certain nombre de conditions, procédurales d’une part, substantielles d’autre part.
Au titre des conditions procédurales du recours aux contre-mesures[7], il faut mentionner le fait qu’avant de prendre des contre-mesures, l’État lésé doit :
- Demander à l’État responsable de s’acquitter des obligations qui lui incombent ;
- Notifier à l’État responsable toute décision de prendre des contre-mesures et offrir de négocier avec cet État.
Au regard de ces conditions, on peut admettre, dans notre cas, que la première condition a bien été remplie. En revanche, on n’a pas connaissance d’une notification formelle des mesures prises par l’UE à l’Iran.
Plus généralement, se pose la question de savoir dans quelle mesure le recours aux contre-mesures est exclu dès lors qu’un mécanisme de règlement pacifique des différends est mis en œuvre ; dans le cas qui nous occupe, l’un de ces mécanismes, la négociation, est en cours. Or il est possible de considérer qu’il conviendrait d’exclure le recours aux contre-mesures tant que des négociations sont en cours, et que l’État ciblé est engagé dans ces négociations de bonne foi. Toute la difficulté ici réside dans le fait d’apprécier en pratique la bonne foi de l’État ciblé dans les négociations, tout comme d’ailleurs la bonne foi de l’État qui envisage le recours aux contre-mesures.
Au titre des conditions substantielles maintenant, quatre points principaux sont à mentionner :
Premier point. La légalité du recours aux contre-mesures est conditionnée par l’existence effective du fait internationalement illicite allégué. En d’autres termes, dans le cas qui nous occupe, la légalité des mesures prises par l’UE repose en dernière analyse sur la réalité des violations par l’Iran de son accord bilatéral avec l’AIEA, et de certaines dispositions du Traité de non-prolifération nucléaire[8]. Or vous savez que plusieurs analystes mettent en doute le fait que ces violations soient véritablement avérées[9], et plusieurs auteurs soulignent le fait qu’en toute hypothèse, la détermination finale et faisant autorité de l’existence (ou non) de ces violations supposerait que le différend soit soumis à un tribunal international, par exemple à la Cour internationale de justice.
Deuxième point. Des contre-mesures ne peuvent être prises que par un État (ou une organisation internationale – l’UE en l’espèce) qui est lésé par le fait internationalement illicite de l’État cible. À cet égard, dans le cas qui nous occupe, cette exigence soulève également des difficultés, mais sur lesquelles mon temps de parole ne me permet pas de m’étendre ici[10].
Troisième point. Les contre-mesures, souligne la CDI, « doivent être proportionnelles au préjudice subi, compte tenu de la gravité du fait internationalement illicite et des droits en cause ». Dans le cas que nous évoquons, il n’apparaît pas clairement a priori en quoi les mesures prises (qui sont extrêmement étendues, l’embargo pétrolier, le gel des avoirs de la banque centrale – ces mesures ont des conséquences économiques majeures tant pour le pays visé que pour les pays qui les mettent en oeuvre) sont proportionnées au « préjudice subi » par l’UE et ses États membres au titre de la violation supposée par l’Iran de son accord bilatéral avec l’AIEA ou du TNP[11].
Quatrième point. J’en arrive à la question peut-être la plus sensible, celle de l’interaction entre les contre-mesures prises par les États ou les organisations régionales telles que l’UE, et le système de sécurité collective. C’est la question de savoir si l’on peut recourir aux contre-mesures au regard de situations dont s’est saisi le Conseil de sécurité des Nations Unies. C’est une question controversée. Pour certains, le fait que le Conseil de sécurité ait adopté des mesures dans le cadre du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies ne constitue pas en soi un obstacle à ce que des mesures additionnelles soient prises par les États ou les organisations régionales. Pour d’autres au contraire, les mesures prises par le Conseil de sécurité excluent le recours licite aux contre-mesures[12]. On invoque notamment en faveur de cette interprétation une analogie avec l’auto-défense face à une agression, qui, aux termes de l’article 51 de la Charte, n’est autorisée que jusqu’à ce que le Conseil de sécurité ait pris des mesures nécessaires au maintien de la paix et de la sécurité internationales. Certains auteurs font valoir qu’une règle identique devrait s’appliquer aux contre-mesures, et que le droit des États (ou des organisations régionales) de prendre des contre-mesures cesse lorsque le Conseil de sécurité a pris des mesures dans le cadre des articles 41 et 42 de la Charte. Cette opinion doctrinale s’appuie notamment sur la primauté du Conseil de sécurité dans le système de sécurité collective[13]. Et il faut bien admettre, du moins ce sera ma conclusion, que la prise de contre-mesures unilatérales (au niveau d’un État ou d’une organisation régionale) dans une situation dont le Conseil de sécurité s’est saisi (je rappelle que le Conseil de sécurité s’est saisi de cette situation en 2006, et en demeure saisi) apparaît de nature à compromettre la primauté du rôle du Conseil de sécurité, et plus largement l’architecture et la cohérence du système de sécurité collective.
Je conclurai en soulignant qu’à plusieurs égards, on peut être perplexe en ce qui concerne la légalité des mesures européennes au regard du droit applicable, c’est-à-dire le droit de la responsabilité internationale des États et des organisations internationales ; et on peut également s’interroger sur le fait de savoir si le cas d’espèce que j’ai analysé dans cette intervention ne pourrait pas constituer un précédent fâcheux vis-à-vis d’autres crises et d’autres différends internationaux, dans d’autres régions du monde. Je vous remercie pour votre attention.
[1]Sur la controverse autour du nucléaire iranien, on peut consulter notamment S.N. Kile (éd.), Europe and Iran. Perspectives on Nonproliferation (Oxford, Oxford University Press, 2005); S.N. Kile « Nuclear Arms Control and Non-proliferation » in SIPRI Yearbook 2011 Armaments, Disarmament and International Security (Oxford, Oxford University Press, 2011) 3811ff; P. E. Dupont, « The EU-Iran Dialogue in the Context of the Nuclear Crisis » Central European Journal of International and Security Studies, vol. 3 (2009), pp. 97—112; N. Jansen Calamita, « Sanctions, Countermeasures, and the Iranian Nuclear Issue », Vanderbildt Journal of TransnationalLaw, vol. 42 (2009), pp. 1393—442.
[2]Pour le texte de ces mesures européennes, voir Décision 2012/35/PESC du Conseil du 23 janvier 2012 modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran, publiée le 24 janvier 2012 au Journal officiel de l’Union européenne, JO L 19, p. 22.
[3]Sur l’ensemble de ces questions, je me permets de renvoyer le lecteur à mon article « Countermeasures and Collective Security: the Case of the EU Sanctions against Iran », Journal of Conflict and Security Law, vol. 17 (2012), pp. 301-336.
[4]Sur la notion de rétorsion, voir notamment P. Daillier, M. Forteau et A. Pellet, Droit International Public (Paris, LGDJ, 2009), p. 1055.
[5]Projet d’Articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite (2001), adopté par la Commission à sa 53e session (2001), et soumis à l’Assemblée générale des Nations Unies dans le cadre de son rapport sur les travaux de ladite Session, reproduit dans l’Annuaire de la Commission du droit international, 2001, vol. II(2), et disponible à http://untreaty.un.org/ ilc/texts/instruments/francais/commentaires/9_6_2001_francais.pdf
[6]Projet d’articles sur la responsabilité des organisations internationales (2011), adopté par la Commission du droit international à sa 63e session (2011), et soumis à l’Assemblée générale des Nations Unies dans le cadre de son rapport sur les travaux de ladite session (A/66/10), reproduit dans l’Annuaire de la Commission du droit international, 2011, vol. II(2), et disponible à http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/francais/commentaires/9_11_2011_ francais.pdf
[7]Sur ces questions, voir Y. Iwasawa et N. Iwatsuki, « Procedural Conditions » in Crawford et al. (éd.), The Law of International Responsibility (Oxford, Oxford University Press, 2010), pp. 1149—1155.
[8]J’ai consacré à ces questions une étude intitulée « Compliance with Treaties in the Context of Nuclear Non-Proliferation: Assessing Claims in the Case of Iran », à paraître dans le Journal of Conflict and Security Law (vol. 18, 2013), disponible en version proviso ire sur SSRN à http:// ssrn.com/abstract=2283172.
[9]V. par exemple A. Orakhelashvili, Collective Security (Oxford, Oxford University Press, 2011), pp. 24—25.
[10]Pour des développements sur cette question, voir J.A. Frowein, « Reactions by Not Directly Affected States to Breaches of Public International Law », in Recueil des Cours de l’Académie de droit international de La Haye, vol. 248 (1994), pp. 345 sq.
[11]Sur le problème de la proportionnalité dans le droit des contre-mesures, voir par ex. R. O’Keefe, « Proportionality », in J. Crawford et al. (éd.), The Law of International Responsibility (Oxford, Oxford University Press, 2010), pp. 1157-1168.
[12]V. notamment L. A. Sicilianos, ‘Countermeasures in Response to Grave Violations of Obligations Owed to the International Community’, in J. Crawford et al. (éd.), The Law of International Responsibility (Oxford, Oxford University Press, 2010), p. 1138; ainsi que les développements consacrés à cette opinion doctrinal dans mon article cité supra note 3.
[13]V. D. Sarooshi, The United Nations and the Development of Collective Security. The Delegation by the UN Security Council of its Chapter VII Powers (Oxford, Oxford University Press, 1999), pp. 5-6, où l’auteur souligne que « [t]he UN Charter constitutes a collective security system with the Security Council as its focus. A collective security system can be defined in broad terms as a system where a collective measure is taken against a member of a community that has violated certain community defined values. An important feature of collective security is the maintenance of the status quo of the sustem. This relies, however, on the perception by States that their individual interest is best served by ensuring that the interests of the community of States – in Charter terms, international peace and security – is preserved. In the case of the Charter, it is the Security Council which has been given the authority to determine the content of the community value or interest in a particular case and consequently that its violation necessitates a collective security response ».
