Chine et Afghanistan

Zalmaï HAQUANI

Professeur de Droit à l’Université de Caen. Ancien Ambassadeur d’Afghanistan en France.

4eme trimestre 2010

• Cet article revient sur la genèse des relations sino-afghanes. Les deux pays ont développé leurs relations économiques et commerciales renforcées par la signature de plusieurs accords bilatéraux portant sur la coopération économique et technologique, les tarifs douaniers préférentiels pour les exportations avec également des programmes de formation. Toutefois, les deux pays ont élargi leur coopération à d’autres domaines comme la lutte contre le terrorisme, l’extrémisme et le sépa­ Sur le plan géostratégique, les choses ne sont pas simples pour la Chine : très proche du Pakistan en mauvaise posture avec son voisin du nord, mais aussi avec son voisin du sud, l’Inde, amie de l’Afghanistan, mais toujours en conflit avec la Chine.
• This article deals with thegenesis of the Sino-Afghan relations. The two countries have developed their économie and trade relations strengthened by the signing of several bilateral agreements on economic and technological cooperation, preferential tariffs for exports with education and training programs. However, both countries have expanded their cooperation to other areas such as the fight against terro-rism, extremism and separatism. In terms of geostrategy, things are not easy for China: Afghanistan is very close to Pakistan in trouble with its northern neighbor, but also with its southern neighbor, India, a friend of Afghanistan, but always in conflict with China.

Les relations entre la Chine et l’Afghanistan¹ sont à la fois très anciennes et récentes et marquées par l’absence de liaisons dangereuses que ce dernier connaîtra avec ses autres voisins, à l’est et au sud, au nord et à l’ouest : l’Empire britannique du Sous contient indien, le Pakistan, la Russie et l’Union soviétique et l’Iran dans une moindre mesure². La nouvelle Route de la Soie envisagée et à construire, qui mettra en relation directe l’Asie centrale et l’Asie du sud, est aussi vitale pour l’Afghanistan que pour la politique étrangère de la Chine et ses marchés intérieur et extérieur, et grandement perceptible depuis la désagrégation de l’Empire soviétique en 1991 et les événements de septembre 2001.Ainsi, la Chine entre par la grande porte dans le Grand Jeu régional et mondial, réservé jusqu’alors aux deux Super Grands de la planète. La Chine pèse bien au sein de l’Organisation de coopération de Shanghai et développe de bonnes relations diplomatiques et d’intenses rapports économiques avec tous les pays de la région³.

Avec l’Afghanistan, les choses ne sont pourtant pas simples pour elle : très proche du Pakistan en mauvaise posture avec son voisin du nord, mais aussi avec son voi­sin du sud, l’Inde, amie de l’Afghanistan, mais toujours en conflit avec la Chine. Durant plusieurs décennies, celle-ci a pu mener une politique d’équilibre difficile dans la région mais de soutien à l’Afghanistan, avant, pendant et après l’intervention soviétique, condamnée par elle au Conseil de sécurité et à l’Assemblée générale des Nations unies. Le début des relations entre la Chine communiste et l’Afghanistan se situe dans les années 50, et leur développement s ‘accélère de façon significative dans la décennie 2000 : un bref rappel du passé de ces relations nous permettra de dresser le bilan et les perspectives des nouvelles relations entre les deux pays.

Bref rappel du passé des relations entre la Chine et l’Afghanistan

La Chine étant directement peu accessible par le nord-est de l’Afghanistan, par Wakhan, avec une frontière de moins de 100 Km, les deux pays avaient historique­ment des relations limitées au commerce et aux marchands par la fameuse route de la soie. Les choses deviennent encore plus difficiles avec les guerres et la domina­tion occidentales de la Chine. Après la Révolution chinoise et l’instauration de la République populaire de Chine en 1949, l’Afghanistan sera l’un des premiers à la reconnaître officiellement dès 1950, mais sans un développement rapide des rap­ports politiques et économiques. Les deux pays établissent également entre eux des relations diplomatiques avec l’échange d’ambassadeurs.

Les Soviétiques profitant de la visite ratée en 1954 de Richard Nixon, vice-président des Etats-unis, en Afghanistan, au cours de laquelle les deux pays ne parviennent pas à un accord de coopération substantielle en faveur de ce dernier, se rapprochent à grande vitesse de l’Afghanistan au lendemain du XX^ème Congrès du Parti communiste à Moscou, marquant sous l’égide de Nikita Kroutchev, le début de la déstalinisation peu appréciée et contestée par la Chine de Mao tsé toung. C’est le début du fameux conflit sino-soviétique à la fois idéologique et territorial. En 1955, Kroutchev et Boulganine font leur première visite officielle à Kaboul, alors que Staline n’y avait jamais mis les pieds, en y concluant les premiers accords de coopération économique et militaire.

En 1958, alors que le Président Eisenhower rend une visite de quelques heures au Roi Zaher Shah, au cours de sa tournée asiatique, la Chine envoie à Kaboul, au lendemain de l’établissement des relations diplomatiques en 1955 entre les deux pays, une délégation de haut dignitaires, parmi lesquels se trouvent aussi des mu­sulmans, munis des exemplaires du Coran et des ouvrages sur la vie des musulmans et le respect de leurs droits et traditions dans la société chinoise. En 1960, le déve­loppement de la coopération soviétique avec l’Afghanistan d’un côté et, la détério­ration des rapports sino-soviétiques de l’autre, conduisent les Chinois à signer avec leur voisin du sud-ouest, le premier Traité d’amitié de non-agression mutuelle. Au plan politique, après la Conférence afro-asiatique de Bandung en 1955, la Chine et l’Afghanistan se retrouvent souvent au sein de conférences et réunions inter­nationales en dehors des Nations Unies pour défendre des thèses tiers-mondistes et des mouvements de libération nationale. Cette communauté d’intérêts devient plus présente après l’admission en 1971 de la représentation du gouvernement de la République populaire de Chine aux Nations Unies à la place de celle de Formose, laquelle occupait également le siège de la Chine comme membre permanent du Conseil de sécurité. Mais l’ombre soviétique pèsera davantage sur l’Afghanistan, et empêchera durant les décennies 60 et 70 une coopération plus fructueuse de la Chine avec ce dernier, même si les deux pays voisins ne manqueront pas d’organiser des visites d’Etat,. Ils sauront aussi préserver leurs neutralités respectives dans les conflits régionaux importants : tels le conflit sino-indien – l’Inde étant très proche de l’Afghanistan – ou le conflit afghano-pakistanais ou encore le conflit indo-pakis­tanais – le Pakistan étant l’ami de la Chine.

Celle-ci prendra bien sa revanche suite à l’invasion soviétique de l’Afghanistan, qu’elle condamnera fermement, dès le mois de janvier 1980. Comme la plupart des Etats membres de l’ONU, exceptés les pays alliés socialistes ou en développement de l’Union soviétique :au Conseil de sécurité paralysé par le veto soviétique, et à l’Assemblée générale, saisie par défaut, la Chine se prononcera continuellement contre l’intervention et l’occupation armées en demandant le retrait immédiat et sans condition de ce pays. Dans la pratique, la résistance afghane aura discrètement à sa disposition différents types d’armes chinoises fournies directement ou achetées, avec l’aide financière américaine et occidentale, par l’intermédiaire des autorités de tutelle pakistanaises.

Les ambassades dans les deux capitales seront pratiquement mises en veilleuse et les ambassadeurs rappelés. Au plan idéologique, le parti communiste afghan pro­chinois – Shola jwed, Flamme éternelle – constitué à peu près en même temps que les deux fractions du parti communiste prosoviétique – Khalk, Peuple, et Parcham, drapeau — sera le farouche adversaire du régime communiste à Kaboul, et certains de ses membres, assassinés, torturés et persécutés en Afghanistan.

Le retrait de l’armée rouge d’Afghanistan en 1989 et l’arrivée à Kaboul en 1992 du gouvernement en exile issu de la résistance, change la donne : la Chine reste à l’écart de la guerre civile des moudjahiddines entre 1992 et 1996, et devient car­rément hostile au régime des talibans associés aux extrémistes d’Al-Qaïda de Ben Laden, lesquels ont regagné aussi l’Asie centrale. La Chine les soupçonnera plus tard d’être derrière certains mouvements de contestation et de révolte dans la ré­gion chinoise frontalière. L’Afghanistan ne s’ouvrira à la Chine, comme au monde occidental, qu’au lendemain des éventements tragiques de septembre 2001, avec l’établissement en décembre de la même année, de l’administration intérimaire à Kaboul.

Bilan et perspectives des nouvelles relations entre la Chine et l’Afghanistan

« Observons calmement, cachons nos capacités et attendons le bon moment, faisons tout pour maintenir un profil bas, et ne revendiquons jamais de lea­dership »⁴ Cette observation de DENG XIAOPING sur l’approche internationale de la Chine, s’applique parfaitement dans le cas afghan où la Chine agit discrète­ment, mais efficacement selon le jeu de ses intérêts politiques et économiques dans le monde et dans la région.

Ainsi, la Chine ne s’oppose en novembre décembre 2001, ni au Conseil de sécurité ni à l’Assemblée générale, à l’opération américaine et alliée – liberté im­muable — contre le régime des talibans et Al-Qaeda ; elle soutient les résultats de la Conférence de Bonn et approuve l’établissement par le Conseil de sécurité de l’ISAF (Force d’assistance à la sécurité en Afghanistan) et de l’UNAMA (Mission d’assistance des Nations unies en Afghanistan). La Chine participe à la Conférence des pays donateurs à Tokyo en janvier 2002 et propose son aide au déminage d’un million de dollars, suivie d’une rencontre de haut niveau entre les deux pays à Pékin, portant sur une aide économique supplémentaire de 150 millions de dollars sur cinq ans. Elle soutient la Déclaration de Kaboul sur les relations de bon voisi­nage et l’encouragement des investissements, et participe à toutes les conférences internationales de soutien à l’Afghanistan entre 2002 et 2011 : Berlin en 2004, Londres en 2006, Paris en 2008, Kaboul, Bonn en 2011. Durant la même période des rencontres au sommet se multiplient entre Kaboul et Pékin ; les ambassades des deux pays s’ouvrent à nouveau et les ambassadeurs et les personnels diplomatiques sont échangés. La Chine redevient un membre actif de la communauté internatio­nale de soutien à l’Afghanistan, accueilli en tant qu’observateur, à partir de 2004, à l’Organisation de coopération de Shanghai⁵.

La Chine considère que, face à l’échec de l’opération américaine en Afghanistan qui consiste à empêcher toute action terroriste aux Etats-unis, « elle est exposée aussi, comme pays voisin, à des menaces non conventionnelles, telles que le trafic de drogue, la contrebande d’armes et d’autres crimes transfrontières ». En outre, « les frappes américaines contre les talibans et la consolidation de leurs présence militaire en Asie centrale et méridionale, font peser une pression supplémentaire sur les plans de sécurité et de défense de la Chine ». Pour celle-ci, « les Etats unis ont une stratégie offensive de lutte contre le terrorisme, dans laquelle l’Afghanistan est utilisé comme un pion pour les aider à maintenir leur domination mondiale et contenir leurs concurrents. La Chine, au contraire, développe une politique de sécurité nationale de type défensif et veut entretenir de bonnes relations en tant que voisin de l’Afghanistan »⁶.

C’est la raison pour laquelle la Chine préconise à la Conférence d’Istanbul en novembre et à celle de Bonn II en décembre 2011, un règlement régional du conflit afghan impliquant fortement les pays voisins⁷, même si elle s’interroge sur la portée réelle du Pacte stratégique conclu à New Delhi en octobre 2011 entre le Président afghan KARZAI et le Premier ministre indien M. SINGH⁸. Si la Chine ne voit pas d’un mauvais œil l’intervention américaine de lutte contre le terrorisme, les talibans et Al-Qaida en Afghanistan, elle entend aussi situer la future politique américaine, après le retrait militaire des Etats unis en 2014, dans le cadre d’un accord global sino-américain⁹.

Les projets de coopération économique et technique à moyen et long terme entre les deux pays dépassent plusieurs milliards de dollars et englobent tous les domaines : formation et équipement de l’armée, culture de substitution de pavot, irrigation et différents secteurs agricoles, exploration et exploitation minières – telles

les mines ddAynak et de Hadjgak – industrie, chemin de fer¹⁰, ponts et chaussées,
éducation, formation et santé etc

La coopération chinoise post-septembre 2001 se traduit aussi – ce qui est inédit en Afghanistan – par la présence importante des investisseurs, de travailleurs et de commerçants chinois sur le territoire afghan. C’est parfois le revers de la médaille : le petit commerce, l’artisanat, la petite industrie en Afghanistan, toutes régions confondues, ne peuvent plus concurrencer ceux venant de l’Empire du milieu¹¹.

Dès 2003, des accords de coopération économique, technique et culturelle fu­rent conclu entre la Chine et l’Afghanistan avec un don de 15 millions de dollars finançant des projets d’irrigation, de développement agricole, et de relations interu­niversitaires. La même année, les sociétés chinoises HUAWEI et ZTE sont choisie, avec un financement de la Banque mondiale, pour la rénovation et l’extension du réseau téléphonique fixe. En 2004, la Chine participe, à concurrence d’un million de dollars à l’organisation de l’élection présidentielle, et s’engage à la Conférence de Berlin de soutenir la formation de l’armée et de la police en leur fournissant des vé­hicules et équipements, ainsi que la lutte anti-drogue. La construction d’un hôpital à Kandahar, la rénovation d’un autre à Kaboul, la reconstruction des axes routiers à l’est entre Kaboul et Torkham, à la frontière pakistanaise, et au nord entre Kunduz et Baghlan (485 Km au total) bénéficient de la coopération tripartite, de la Banque mondiale, l’Union européenne et la Chine. En 2005, la Chine participa à la forma­tion de diplomates afghans à Pékin, et finance en 2006 la construction de la route Maidan- Bamiyan pour un montant de 33.4 millions de dollars. La même année, la société ZTE et le Ministère afghan des communications signent un contrat d’un montant de 64.5 millions de dollars pour l’installation d’un réseau multimédia de téléphonie, d’internet et d’audiovisuel. D’autres accords de coopération sont conclus entre 2007 et 2011 dont les plus importants sont ceux contre le trafic de drogue et les crimes organisés. Mais il est certain que le contrat le plus substantiel que la Chine a emporté en Afghanistan concerne le secteur minier avec le contrat d’exploitation de cuivre ddAynak d’un montant dépassant un milliard de dollars, susceptible d’après les estimations actuelles, 2400 emplois directs, 6000 indirects et 400 millions de dollars de recettes annuelles pour le gouvernement afghan. En 2010, la Chine apparaît comme deuxième fournisseur du pays après le Pakistan, le quart des importations afghanes provenant de ce pays.

Les intérêts stratégiques, politiques et économiques de la Chine sont bien réels dans la région et en Afghanistan. La prudence qui caractérise souvent sa politique extérieure, se manifeste aussi à différents niveaux et sur divers plans en Afghanistan : ni ingérence, ni indifférence. Elle est consciente du poids de la présence américaine et occidentale à ses frontières, avertie de la nouvelle percée russe à l’égard des étrangers

en Asie centrale, sensible à l’équilibre régional qui mêle des pays amis ou ennemis. Enfin, elle profite bien de ses réserves financières considérables, de son ni­veau de développement économique et technologique très compétitif et de sa main d’œuvre qualifiée, pour avoir sa place et son rôle dans la région en général et en Afghanistan en particulier, quel que soit le régime politique en place ou le respect de la démocratie à l’occidentale.

C’est la vision de la Chine actuelle pour les décennies à venir.

Notes

1. L’auteur remercie Fatima MADANI, diplômée de l’IRIS, pour sa contribution en matière de recherche pour la préparation du présent article.
2. Sur l’aspect historique de la question, voir René DOLLOT, « La situation de l’Afghanistan », Politique étrangère, 1958, vols. XXII-4.
3. Sébastien PEYROUSE, « La présence chinoise en Asie centrale. Portée géopolitique, enjeux économiques », Les Études du CERIn° 148 septembre 2008. Thierry KILLNER, « La Chine et les Républiques d’Asie centrale : de la défiance au partenariat », CEMOTI1996 n° 22 ; ibid. « La discrète pénétration de la Chine occidentale : Pékin et le nouvel Afghanistan (2001-2009) », CAIRN-INFO, n° 24 janvier 2010. Jean-Pierre CABESTAN, « L’Asie cen­trale vue de Chine », Relations internationales, PUF janvier 2011. Vincent FOURNIAU, « Si proches, si lointaines : l’Asie centrale et la Chine », Relations internationales PUF janvier

2011.

4. Cité par l’Ambassadeur indien M.K. BHADRAKUMAR, « China breaks its silence on Afghanistan », Asia Times online, 25 février 2009..
5. Thierry KILLNER op. cit.
6. Sun ZHUANGZHI, « La Chine devrait proposer une solution régionale au conflit afghan », China Dailly, 24 mars 2010.
7. Voir « Afghanistan : quelle stratégie pour réussir ? », Rapport de la Mission parlementaire française (22 septembre – 1^er octobre 2009). Cf. aussi : la déclaration au Conseil de sécurité, le 30 septembre 2011, de Wang MIN, Représentant permanent adjoint de la Chine aux Nations Unies ; et « L’Afghanistan, contexte régional », Rapport, Assemblée parlementaire de

l’OTAN 2011.

8. Sur la concurrence sino-indienne en Afghanistan, voir Sahara DAVISON, « Inde et Chine se disputent l’Afghanistan », Far Eastern Economic Review, Hongkong novembre 2009.
9. Zhu FENG, « La Chine face au retrait américain en Afghanistan », Cercle les Echos du 2 août 2011. Voir aussi Nasim FEKRAT,, Sino-afghan relations, Afghan Lord, Kaboul 18 septembre 2011.
10. En octobre 2011, il était prévu de finaliser deux nouveaux accords entre l’Afghanistan et Metallurgical Group Corp. pour l’exploitation minière, et entre l’Afghanistan et MCC, entre­prise d’Etat chinoise pour deux lignes de chemin de fer à l’est entre Torkham et Kaboul, et au nord entre Mazar-é-Sharif et Kaboul.

Le concurrent indien n’est pas en reste, puisque pour la première fois deux entreprises privées indiennes, Tata steel et Jindal steel se lancent avec l’appui direct de l’Etat indien, dans la prospection minière en Afghanistan

11. Dès 2002, la Chine a accordé une aide à la reconstruction de l’Afghanistan de 130 millions de dollars, et annoncé en 2010 une contribution supplémentaire de 75 millions de dollars ; Les transactions commerciales entre les deux pays dépassent actuellement 160 millions de dollars.