Les relations entre l’Union européenne et les pays en développement acp

Zalmaï HAQUANI

Professeur à l’Université de Caen. Ancien Ambassadeur d’Afghanistan en France.

1er trimestre 2012

Les relations entre l’Union européenne et les pays en développement ACP¹ (Afrique, Caraïbes, Pacifique en nombre de 79)sont régies, depuis le 28 février 1975, par quatre Conventions de Lomé et deux Accords Cotonou, conclus successivement et dont le dernier en date est celui du 21 juin 2005 portant révision de l’Accord de Cotonou du 23 juin 2000, prévu pour une période de 20 ans. Il s’agit à l’origine d’une série d’accords-cadres de relations économiques et commerciales privilégiées entre l’Union et les pays, lesquels s’inscrivant dans la politique gàiérale de la communauté européenne en matière de développement.

Au plan juridique, toutes les Conventions conclues et appliquées parla Communauté sont fondées à la fois sur le Traité de Rome du 25 mars 1957, fondateur de la Communauté économique européenne et sur le Traité de Maastricht du 7 février 1992 sur l’Union européenne, ainsi que sur les Traités postérieurs d’Amsterdam, de Nice et enfin de Lisbonne entrés en vigueur respectivement le 2 octobre 1997, 26 Février 2001 et le 1^er décembre 2009.

En vertu de ces dispositions révisées, l’Union européenne mène une politique de coopération au développement³, une politique d’association des pays et territoires d’Outre-mer⁴ et une politique d’association des pays ACP conformément aux articles 113 et 228 du Traité sur la Communauté européenne, concernant la politique commerciale commune⁵ et la conclusion d’accords avec les États tiers ou Organisations internationales⁶. Le respect de ces dispositions s’impose bien entendu lors de la conclusion des accords avec les pays ACP.

La politique communautaire dans son ensemble qui est complémentaire de celle conduite par les États membres, a pour objectif de favoriser « le développement économique et social des pays en développement et plus particulièrement des plus défavorisés d’entre eux » ; « l’insertion harmonieuse et progressive des pays en développement dans l’économie mondiale »» et « la lutte contre la pauvreté »» dans ces pays. De façon générale, cette politique doit contribuer au « développement et à la consolidation de la démocratie et de l’État de droit »» ainsi qu’au « respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales »».

On retrouvera les mêmes objectifs de manière plus ample et plus précise, avec des principes directeurs dans la Convention de Lomé IV et dans les Accords de Cotonou. C’est la raison pour laquelle ces relations conserveront jusqu’à nos jours leur caractère particulier dans un sens plus favorable aux pays en développements concernés.

Dès l’entrée en vigueur du Traité de Rome, la Communauté économique européenne a mis en place le Fonds Européen de Développement (FED) destiné à la modernisation économique⁷ des Pays et Territoires d’Outre-mer (PTOM), lesquels seront à partir de la conclusion du premier accord de Yaoundé en 1963, les 18 États Africains et Malgaches Associés (EAMA) à l’exception de la Somalie⁸.

Face à une Europe croissante, les résultats seront mitigés et inégaux pour les pays concernés, même après l’entrée en vigueur de la Convention de Yaoundé II en 1967. Le premier élargissement de la Communauté et la crise de l’énergie et des matières premières entre 1973 et 1974 débouche sur la revendication par les pays en développement d’un nouvel ordre économique international⁹, conduisant la Communauté à l’innovation de la coopération et des accords d’association ouverts désormais, avec la conclusion de la première Convention de Lomé en 1975, à 45 États ACP. Celle-ci prévue pour une durée de cinq ans sera remplacée par la Convention de Lomé II en 1980, par la Convention de Lomé III en 1985 et par la Convention de Lomé IV en 1990 pour une période de 10 ans. Lomé IV sera révisée comme prévu en 1995 et ouverte aux 70 pays ACP. L’Accord de Cotonou de juin 2000, révisé en juin 2005, concerne aujourd’hui 27 pays d’un côté et 79 de l’autre.

Les relations économiques et commerciales instaurées dans le cadre de ces nouveaux accords sont particulières et spécifiques et théoriquement avantageuses pour les pays en développements concernés. Cependant, pour des raisons diverses et complexes, qui sont souvent indépendantes de la politique communautaire en matière de développement, leur bilan n’est pas souvent positif pour ces derniers, confrontés toujours à un d’avenir incertain à cause notamment de la situation économique mondiale, de la crise financière généralisée et des conséquences des nouveaux accords mondiaux ou régionaux conclus au détriment des pays ACP.

La particularité des relations entre l’Union européenne et les pays en développement ACP

La particularité des relations résulte d’abord de la nature même des conventions de Lomé qui se présentent comme des accords d’association verticaux entre un monde développé et des pays en développement ou encore les moins avancés.

Elle vient ensuite de l’importance de la situation des partenaires en présence : pays sur-industrialisés mais en crise de croissance d’une part et, pays économique­ment faibles mais dont le taux de croissance progresse d’autre part.

Elle résulte enfin des conditions de négociation et de gestion des accords. Théoriquement, on le sait, toute convention internationale est l’expression de la libre volonté des États ; mais en réalité, le facteur puissance joue toujours son rôle et ne peut être écarté dans les relations internationales et européennes.

Il en va de même pour les rapports dans le cadre des programmes d’ajustement structurel mis en œuvre jadis entre des organisations monétaires et financières in­ternationales d’un côté et les États en développement de l’autre, lesquels mettent souvent en avant le manque de respect de leur souveraineté par les organisations concernées.

Dans les relations Union européenne-pays ACP, sans exclure totalement le poids de la Communauté, il est intéressant de constater que celle-ci fait tout d’abord, pour surmonter les désaccords et difficultés entre partenaires européens et ensuite d’arri­ver à un compromis après des négociations longues et difficiles avec les États ACP et de donner ainsi dans la mesure du possible satisfaction à leurs revendications et exigences¹⁰. Le même consensus est recherché dans la mise en place progressive des mécanismes institutionnels paritaires de gestion qui n’ont point d’équivalent dans les relations Nord-Sud : une assemblée paritaire dont la place et le rôle ne sont pas négligeables, un conseil des ministres, et un comité des ambassadeurs¹¹.

La Convention de Cotonou renforce le dialogue politique entre les partenaires et entend contribuer à l’apaisement des conflits locaux, faciliter les consultations avec la société civile et les autres acteurs non gouvernementaux.

Ce qui est important également dans la particularité de ces relations, ce sont les objectifs et principes qui les gouvernent et le caractère global et pluridimensionnel affinés au fil des renouvellements successifs des conventions.

A – Au plan des objectifs et principes

Plusieurs traits caractérisent les objectifs et principes de la coopération entre l’Union Européenne et les pays ACP. Ils sont contenus dans le chapitre I de la Convention de Lomé IV¹².

Fidèles au système instauré par les premiers accords, « les parties contractantes expriment leur volonté d’intensifier leurs efforts en vue de créer dans la perspective d’un nouvel ordre économique international plus juste et plus équitable un modèle de relations entre états développés et états en développement »»¹³. La coopération est fondée sur les principes et objectifs fondamentaux traditionnels mais aussi nou­veaux : égalité des partenaires, respect de leur souveraineté, intérêt mutuel et in­terdépendance, droit de chaque état de déterminer librement ses choix politiques, sociaux, culturels et économiques, enfin la sécurité de leur relation conformément à l’acquis du système de coopération mis en place¹⁴.

D’autre part, la coopération pays ACP-Union Européenne appuie les efforts des états concernés « en vue du bien être de leurs populations, par la satisfaction de leurs besoins fondamentaux, la reconnaissance du rôle de la femme et l’épanouissement des capacités humaines dans le respect de leur dignité¹⁵ ».

Elle vise donc « un développement centré sur l’homme, bénéficiaire principal¹⁶ »».

C’est sur « le respect des droits de l’homme, des principes démocratiques et l’état de droit et la bonne gestion des affaires publiques que reposent ces relations »».

En outre, la recherche de la paix et de la stabilité politique, la lutte contre le ter­rorisme et contre la corruption sont les points forts de la Convention de Cotonou.

Enfin reconnaissant que les acteurs de la coopération décentralisée et l’entre­prise privée « peuvent apporter une contribution positive au développement… , les parties contractantes conviennent d’intensifier leurs efforts visant à encourager la participation des acteurs ACP et de la communauté aux activités de la coopéra-tion¹⁷ »». Il s’agit d’un ensemble de principes et d’objectifs qui entendent, dans le cadre d’un libéralisme tempéré, concilier des impératifs de développement et de ceux d’une société démocratique respectueuse des droits de l’homme et des libertés fondamentales. C’est ce qui ressort également du caractère global et pluridimen­sionnel du contenu de ces relations.

La société civile, les ONG et les femmes font l’objet d’une attention particulière des rédacteurs de l’Accord de Cotonou. La coopération du secteur privé et non gouvernemental est considérée comme primordiale dans une optique pluridimen­sionnelle.

B – Au plan du contenu global et pluridimensionnel des relations

On sait depuis longtemps que le développement ne se confond point avec la simple croissance économique. Il ne peut être conçu que comme « la combi­naison des changements mentaux et sociaux d’une population qui la rend apte à faire croître, cumulativement et durablement, son produit réel global¹⁸ ». La Communauté internationale et ses organisations ont mis beaucoup d’années pour tenir compte de cette évidence. De même, au plan communautaire, il ne s’agis­sait dans un premier temps que d’une aide financière non remboursable destinée à la modernisation économique et au développement industriel des pays concernés. Trad not Aid faisant son chemin, la communauté s’efforcera dans un second temps de contribuer à la stabilisation et à la revalorisation du commerce et des exporta­tions des pays africains concernés¹⁹.

Plus qu’au plan mondial, la coopération communautaire est aujourd’hui globale et pluridimensionnelle. Ainsi, la Convention de Lomé IV, dans ses deux versions 1989 et 1995 envisage le développement des états ACP dans sa globalité et ses aspects divers. On y trouve dans l’ordre : environnement, coopération agricole et sécurité alimentaire, développement rural et de la pêche, coopération en matière de produits de base, coopération industrielle et développement minier et énergétique, développement des entreprises et des services, coopération culturelle et sociale, financement du développement, développement du commerce et des investisse­ments et enfin, le lien avec le programme d’ajustement structurel²⁰ du FMI et de la Banque Mondiale.

L’Accord de Cotonou renforce le partenariat économique et commercial avec les pays ACP entre 2008 et 2020 dans un sens plus libéral et égalitaire tout en maintenant le régime de préférence généralisée jusqu’en 2008 et en encourageant l’instauration des zones de libre-échange.

Les instruments de la coopération y figurant sont nouveaux et mieux adaptés, conformes à la philosophie libérale de la Communauté, mais répondant aussi aux besoins spécifiques des pays ACP ; de même que le volet financier est de plus en plus volumineux et tient compte en particulier de l’augmentation du nombre de ces derniers.

Le STABEX établi par la première Convention et le SYSMIN mis en place à partir de la seconde, ont pour objet de stabiliser les recettes d’exportation des pays ACP et non pas les prix des produits exportés sur le marché international²¹. C’est une approche fondamentalement différente de celle des accords de produits conclus

depuis 1965 dans le cadre de la CNUCED²².

Il existe aussi des engagements particuliers de la Communauté tels ceux concer­nant le sucre²³ ou encore les bananes qui sont des produits d’exportation des pays ACP mais aussi des DOM-TOM français.

Enfin, le volume des apports financiers de l’Union Européenne est important et toujours en augmentation, en dépit des difficultés économiques et sociales des états membres et de la réticence de certains d’entre eux, comme l’Allemagne et le Royaume Uni. Entre la première et la quatrième Convention de Lomé, dans sa deuxième phase, on est passé d’un peu moins de 5 milliards d’Ecus à 14,6 milliards sous la Convention de Lomé IV, et à plus de 15 milliards d’euros sous l’Accord de Cotonou pour la période 2002-2007. Pourtant, les résultats obtenus n’avaient été concluants du côté des pays ACP en application de l’Accord de Lomé IV, et à mi-parcourt de la Convention de Cotonou, même si des améliorations continues sont régulièrement envisagées en faveur de ces pays²⁴.

Ces pays restent toujours inquiets sur l’avenir incertain de leurs relations privilé­giées avec l’Union européenne, en raison notamment des conséquences des accords OMC.

Le bilan et l’avenir des relations entre l’Union européenne et les pays en développement ACP

La crise économique mondiale durable et prolongée qui frappe les pays membres de l’Union européenne, est en elle-même une source d’incertitude pour l’avenir des relations privilégiées qu’ils ont avec les États ACP. De même, la dégradation de la situation économique et sociale de ces derniers, le chaos politique et la corruption généralisée qui règne dans certains d’entre eux, rendent hasardeuse toute perspec­tive d’avenir du moins à court et moyen termes, d’autant plus que le bilan de ces relations, après tant d’années d’efforts, n’est pas toujours concluant pour les pays en développement concernés.

A – Le bilan des relations

On sait que la situation économique de certains pays ACP et particulièrement celle d’Afrique noire s’améliore relativement ces derniers temps.

Cette amélioration est évidemment répartie de manière inégale entre les pays concernés et ne rend pas compte non plus des inégalités croissantes entre les dif­férentes couches de population à l’intérieur des pays, entre une petite minorité de nantis et la grande majorité de plus en plus pauvre. Il s’agit aussi d’une croissance fragile et soumise aux aléas de l’économie mondiale

De la même façon, si les conséquences positives de l’aide et de la coopération communautaire sont incontestables sur l’économie et le commerce des pays ACP, elles n’ont pas permis pour autant à ces derniers de sortir du sous-développement chronique dans lequel ils se trouvent depuis plus de quatre décennies.

Les mécanismes de Lomé ont bel et bien institué un système de coopération pluridimensionnel très élaboré. Ce n’est d’ailleurs pas sans raison que ceux qui re­prochaient jadis au système communautaire de ne pas agir dans le domaine du com­merce, sur la structure des marchés tout en corrigeant ses effets défavorables pour les pays concernés, réclament désormais un «Lomé mondial» permettant d’étendre les avantages consentis aux pays ACP à l’ensemble des pays en développement.

Il n’en demeure pas moins que les résultats obtenus sont loin des espoirs affichés après plus de 30 ans. Du côté ACP les échanges restent toujours déficitaires, même si l’accès au marché communautaire est de plus en plus libre à une gamme assez large de produits ACP.

Le bilan de la quatrième Convention de Lomé, après dix années d’application, n’est pas positif non plus pour les pays ACP, lesquels ont vu creuser leur déficit commercial et apparaître les conditions financières plus difficiles de leur dévelop­pement.

En somme, les conditions spécifiques laissent progressivement place au droit commun des relations économiques avec des partenaires en développement. C’est ce qui explique en partie la lenteur et les difficultés des négociations des deux Accords de Cotonou de 2000 et de 2005.

Ce qui avait été dit il y a plus dix ans est toujours d’actualité. En effet, selon la déclaration du Président du Conseil des ministres ACP, H.Moi Avei, en 1996 :

« Dans les années 1980, les ACP ont perdu 100 milliards de dollars de revenu d’exportation à cause de l’effondrement des prix des matières premières, alors que durant cette période, le total de l’aide, toutes origines confondues, reçues par les pays les moins avancés, PMA, ne dépassaient pas 50 milliards²⁵. »

C’est la raison pour laquelle les accords ultérieurs ont ouvert davantage – mais hélas sans succès – le marché européen aux produits ACP²⁶.

La Communauté de son côté s’interroge encore sur les conséquences de l’ajus­tement structurel²⁷ comme sur celles des négociations inachevées de Doha dans le cadre de l’OMC. La crise économique et financière qui l’affecte de plein fouet en cette fin de 2011, dont les conséquences internes et externes ne sont pas encore toutes connues, rend hasardeuse toute perspective favorable pour les ACP.

B – L’avenir des relations

Un effort de compromis mutuellement acceptable a été fait à la fois du côté de la Communauté et du côté des pays ACP en vue de l’aboutissement des négocia­tions de Cotonou en 2000 et 2005. Il est évidemment trop tôt pour en juger les résultats concrets. En juin 2010, la deuxième révision de l’Accord de Cotonou a pu être adoptée en vue d’y inclure de nouveau défis : le changement climatique, la sé­curité alimentaire, l’intégration régionale, la fragilité des États et l’efficacité de l’aide

Au plan politique, les principes et objectifs définis par le passé restent les mêmes, mais plus affinés : instauration des relations plus justes et plus équitables fondées sur un partenariat égalitaire et respectueux de la souveraineté des états²⁸.

Le dialogue politique et les consultations régulières conditionnent l’application de l’accord. Celui-ci prévoit en outre la participation de représentants du groupe ACP et de l’Assemblée parlementaire paritaire dabs la conduite du dialogue poli­tique. Il fait également référence à la coopération dans la lutte contre la proliféra­tion des armes de destruction massive.

De même, son Préambule mentionne le Statut de Rome sur la Cour pénale in­ternationale. La lutte contre le terrorisme et la prévention des activités mercenaires sont aussi expressément citées. Enfin l’importance est accordée à la participation de tous les acteurs y compris la société civile et les acteurs non étatiques.

En matière de développement, si l’aide financière est conditionnée, elle devra tenir compte aussi des facteurs sociaux et des niveaux de pauvreté dans le pays concerné. Les technologies de l’information sont les communications, les savoirs traditionnels, le rôle de la jeunesse et autres situations particulières qui devront être pris en compte. Enfin, désormais la compatibilité de cette coopération pour le développement avec les accords OMC et les plans d’ajustement structurel est exigée à tous les niveaux.

Les dirigeants des pays ACP, comme ceux de l’ensemble des pays en développement, devraient prendre conscience de la responsabilité qu’ils assument à l’égard de leurs peuples dans le domaine du développement. Le système de préférence généralisée sur lequel ces pays avaient misé pendant longtemps, ne devra pas laisser place à un système généralisé de corruption.

Les écarts sont encore trop grands entre la classe dominante et le reste de la population. La mise en oeuvre des réformes politiques, économiques, sociales et culturelles constitue l’une des clefs de la réussite dans les prochaines années.

En ce qui concerne les relations UE-ACP, elles recevront sans doute le contre­coup des nouveaux accords de commerce mondiaux et de la politique des organi­sations monétaires et financières internationales, même si ces dernières réhabilitent la place et le rôle de l’État, parallèlement à ceux de la société civile, dans les pays en développement²⁹.

Jusqu’à présent, les pays en développement et en particulier les moins déve­loppés d’entre eux, bénéficiaient au plan international d’avantages commerciaux préférentiels sans réciprocité, de facilités d’assistance technique ou de transferts de technologie et d’aides financières, en fonction de leur situation et degré de sous-développement, sans limite dans le temps.

C’est ce qui devrait se passer aussi dans le cadre des relations UE-ACP. Or, ces spécificités, en vertu des Accords de Marrakech et des négociations en cours de Doha, devraient disparaître à terme. Certains Accords, sur l’agriculture, sur les ser­vices, sur les investissements, sur la propriété intellectuelle ou encore sur la libéra­lisation tarifaire ou non tarifaire, vont dans ce sens après des périodes d’adaptation nécessaire pour les pays en développement et les pays les moins avancés.

Il faut reconnaître aussi que certains des nouveaux accords de l’OMC procurent des avantages commerciaux non négligeables aux pays en développement même si leur adaptation à la nouvelle donne ne se fera point sans douleur, à court et à moyen termes, et que la crise économique et financière actuelle ne facilitera pas la tâche des uns et des autres.

À l’avenir, tout ne sera pas remis en cause, mais rien ne sera comme avant. Il faut simplement espérer que l’on s’attaquera plus profondément, aussi bien au plan international qu’au plan interne et européen, aux vraies causes structurelles du mal et pas seulement à ses conséquences conjoncturelles.

Comme l’écrit à juste titre Jean Guion dans son dernier éditorial, « à l’heure où l’humanité ne pense plus son avenir qu’en termes comptables, il est temps de revenir à son essence même. Car la seule monnaie d’échange qui vaille, la seule valeur sûr qui jamais ne s’effondrera sur aucune place boursière, c’est l’Homme ! Oser investir en l ‘humain, telle est l’unique perspective pour le salut de l’humanité³⁰ ».

 

Notes

1. Actuellement au nombre de 79. Cf. notamment D. Dormoy, «Lomé IV : la négociation et l’accord» Revue Générale de droit international public, juillet-septembre 1990, pp. 635-700 ; et S. Dracq, « ACP-Accord de Cotonou »,J urisclasseur Europe, 2005, Fascicule 2241 ; Ph. Vincent, « L’entrée en vigueur de la Convention de Cotonou », Cahier de droit européen, 2003 n°1-2
2. par exemple, A. Lenaelou, Politiques européennes de développement avec les pays du Sud,

l’Harmattan, Paris, 1995, 256 p.

3. Voir les articles 130 U à 130 Y (titre XVII) du Traité révisé instituant la Communauté euro­péenne.
4. Ibid, les articles 130 à 136 bis (quatrième partie).
6. Ibid, articles 228 et 228 A.
7. Le FED fut doté d’abord de 585 millions d’unité de compte et ensuite de 800 millions.
8. L’objectif était de faciliter l’investissement et l’industrialisation de ces pays en encourageant l’épargne et l’émergence d’une classe moyenne dynamique.
9. La Déclaration et le Programme d’Action des Nations Unies sur l’instauration d’un nouvel ordre économique international adoptés par l’Assemblée générale le 1er mai 1974.

10. Ainsi les négociations ouvertes le 28 février 1994 en application de l’article 366 de la Convention de Lomé IV en vue de sa modification à mi-parcours, n’étaient pas des plus facile dans le cadre des trois groupes de négociation : question institutionnelle et politique ; commerce ; coopération pour le financement du développement.
11. la Convention de Lomé IV, telle que révisée par l’Accord à Maurice le 4 novembre 1995,

chapitre 5 article 29 à 32. Voir également D. DORMOY, op. cit. pp. 654-662.

12. le texte de la Convention, ibid.
13. article I.
14. article II.
15. article IV.
16. article V. Voir également les articles 8 et s ; de l’Accord de Cotonou.
17. articles VI et XII bis notamment.
18. Perroux, Economie du XX^e siècle, PUF, Paris, 1961, pp. 155 et s.
19. Aussi bien dans le cadre des accords mondiaux sur les produits de base, ou du Système généra­lisé de préférence (SGP), que dans celui de sa propre politique de coopération de développement.
20. le texte de la Convention, deuxième et troisième parties op. cit.
21. Le STABEX et le SYSMIN ont pour objet de compenser, sans intervention directe sur le marché les déficits de recettes d’exportation des pays ACP. Il s’agit en quelque sorte d’une assu­rance contre les pertes, qui peut prendre deux formes : celle d’une « assurance maladie » lorsque les recettes d’exportation diminuent à la suite d’événement naturel ; ou celle d’une « assurance

 

chômage » dans le cas où les prix de ces produits baissent en raison d’un fléchissement de la de­mande communautaire.

22. Tels les accords sur le cacao, le café, l’étain et le caoutchouc naturel. Cf. notre étude par exemple « industrialisation et commerce du Tiers monde », Notes et études documentaires, La Documentation française, Paris, 1986.
23. le texte de la Convention deuxième partie, titre II chapitre 2 op. cit.
24. Ainsi la Communauté apporte sa contribution en 2010 à travers du 9^ème FED au dévelop­pement de certaines filières des industries culturelles des États ACP autour de trois composantes complémentaires : la création d’un Observatoire culturel ACP ; les renforcement des industries créatives dans cinq pays pilotes en coopération avec l’UNESCO, le BIT et la CNUCED ; un programme de subventions spécifiques destiné à renforcer les capacités financières, techniques et de gestion des acteurs et des industries culturelles de ces pays.
25. Voir « du soulagement et de l’expectative », Le Courrier ACP, Janvier-février 1996, p.
27. Voir U.E., la coopération UE-ACP pour 1995 : quel ajustement structurel, Commission européenne, Bruxelles, 1996.
28. 3 et 4 de l’Accord de 2005.
29. Banque mondiale, Rapport sur le développement, 1997, Washington DC, 1997. Voir éga­lement Le Monde du 28 juin 1997 p. 9.
30. Lettre francophone 3^ème trimestre 2011 Paris p. 2.