Jean-Marc DETHOOR
Ancien inspecteur général de l’UNESCO[2], membre de l’Académie des sciences commerciales
Trimestre 2010
Les ÉTATS-UNIS d’AmÉRIQUE étaient cofondateurs de l’ONU comme de l’UNESCO en 1945-1946[3]. Ils s’inscrivaient ce faisant dans un mouvement de solidarité internationale manifesté par la création d’institutions chargées d’assurer la paix dans la dignité. Cette volonté politique, manifestée déjà par le président Thomas Woodrow Wilson dès 1916, fut confirmée à l’issue des horreurs de la Première Guerre mondiale par la création de la Société des Nations (dont les États-Unis ne seront cependant jamais membres), spécialement chargée de maintenir la paix en Europe et qui devait rencontrer les difficultés que l’on sait.
Après le nouveau drame de la Seconde Guerre mondiale, les vies brisées, les destructions physiques et morales, les Nations unies illustraient avec éclat l’espoir des peuples en un monde où la négociation remplacerait le recours aux armes, où un forum de délégués des États imposerait une loi sage à ceux d’entre eux qui se montreraient par trop agressifs, où l’on essaierait de se comprendre avant de s’opposer, etc. Dans ce dispositif, l’UNESCO[4] était chargée du travail en amont : « Les guerres prenant naissance dans l’esprit des hommes, c’est dans l’esprit des hommes que doivent être élevées les défenses de la paix », déclarait son superbe acte constitutif dès le premier alinéa. À cette fin, étaient et sont toujours mobilisés l’éducation, la science, la culture et, par extension, les sciences sociales et la communication, en somme pratiquement tous les domaines de l’activité intellectuelle humaine dans la diversité des conceptions philosophiques ou spirituelles[5]. On a pu dire que l’UNESCO était la conscience des Nations unies, voire de l’humanité[6]. L’écrivain et homme politique mexicain Jaime Torres Bodet, son deuxième directeur général[7] (1948-1952), voyait dans l’UNESCO un véritable « acte de foi[8] ».
Un malentendu originel
Les idées incontestablement humanistes et généreuses qui ont inspiré les fondateurs de l’UNESCO à la recherche d’une doctrine plus formalisée ont été, sur le moment, l’objet de multiples débats et de nombreuses controverses entre les plus prestigieux intellectuels de l’époque, dont évidemment le premier directeur général, le docteur Julian Huxley (1946-1948), le grand scientifique britannique, qui effaroucha les Anglo-Saxons en présentant ses propres propositions dans un opuscule, LLUNESCO, son objet, sa philosophie (UNESCO, Its Purpose and Its Philosophy), empreint de conceptions scientifiques non matérialistes, jugées inquiétantes et visant à l’élaboration d’un « fonds commun de traditions », facilitant une évolution de l’homme non par une sélection naturelle mais par un mécanisme conscient d’unification. Les idées généreuses rencontraient la réalité politique internationale, et ce contact n’a jamais été sans produire des étincelles.
Grâce à la contribution médiatrice de Jacques Maritain, délégué de la France, il a été possible de s’accorder « non pas sur une pensée spéculative, mais sur une commune volonté pratique, non pas sur une même conception du monde, de l’homme et de la connaissance, mais sur l’affirmation d’un même ensemble de convictions dirigeant l’action[9] ».
Dans une note interne du 16 mars 1956, René Maheu, futur 6e directeur général (1961-1974), alors directeur du Bureau de liaison avec l’ONU à New York, faisait rapport des séances de travail du Sous-Comité pour les organisations internationales de la Commission des affaires étrangères de la Chambre des représentants, pourtant a priori bien disposé par sa composition, dans les termes suivants : « L’OIT, la FAO et l’OMS ont déjà été examinées et les choses, m’a-t-on dit, se sont fort bien passées pour ces organisations sœurs. L’UNESCO prête davantage à controverse », et d’expliquer : « L’administration est consciente de ce que l’UNESCO demeure devant l’opinion et le Congrès en état permanent quasi d’accusation et combien peu elle est disposée à se risquer à prendre l’offensive en notre faveur. »
Il est clair dès l’origine que, en matière de relations internationales[10], la culture américaine porte la population et les politiques, particulièrement le Congrès, à :
- sous-estimer l’importance politique des facteurs culturels si fondamentaux dans les relations internationales en général, et par conséquent à l’UNESCO, tout spécialement ;
- faire systématiquement prévaloir l’intérêt national tel qu’il est perçu par l’homme de la rue et au Congrès, le considérer comme universel et, comme tel, chargé de nobles sentiments universalistes chers à la population. Les étrangers sont perçus comme de sympathiques petits frères dotés d’insignifiantes spécificités locales et à qui il manquerait simplement d’être citoyens américains pour être vraiment « civilisés », quand ils ne sont pas carrément des suppôts de Satan, ce qui explique l’incompréhension américaine de concepts tels que le « droit des peuples » (f ci-dessous) ;
- parfois confondre détermination et brutalité[11] en affichant sans ménagement une supériorité économique jugée insolente ;
– ignorer les intangibles au seul bénéfice de ce qui est mesurable de préférence en termes financiers, le plus souvent à très court terme.
Ces traits ne sont certes pas spécifiques aux États-Unis mais sont poussés jusqu’à la caricature par leur puissance économique, financière et militaire. À noter que, en France, le sentiment de détenir la clef de l’universalisme est surtout ancré dans les milieux plutôt intellectuels alors que, aux États-Unis, il est répandu dans toute la société.
Il faut souligner qu’à l’intérieur même des États-Unis chacune de ces attitudes est combattue par toutes les organisations professionnelles ou personnes directement concernées et informées dans leur sphère particulière, mais cette attitude positive reste sectorielle et ne parvient pas ou mal aux oreilles de l’homme de la rue et de ses représentants politiques.
Si l’UNESCO est facilement incarnée par son directeur général, elle n’en reste pas moins l’assemblée souveraine de ses 193 États membres et 7 membres associés qui se réunissent tous les deux ans en conférence générale, laquelle nomme un directeur général pour six ans et délègue notamment la supervision de la mise en œuvre du programme et la préparation de ses propres travaux à un Conseil exécutif de 58 membres qui se réunit deux fois par an[12]. Le rôle du directeur général, chef du secrétariat, est de conduire celui-ci selon les indications et sous le contrôle du Conseil exécutif[13].
L’UNESCO, quant à elle, a immédiatement trouvé des limites à son action dans la diversité des conceptions politiques de ses États membres. L’accord opérationnel obtenu par Maritain se heurte vite à la réalité politique à chaque fois que la confrontation des points de vue tourne plus ou moins à l’affrontement[14]. Le directeur général doit plus que jamais déployer des trésors de diplomatie pour assurer la sérénité des travaux de l’organisation avec un degré de succès qui dépend des personnalités en cause et des circonstances politiques. L’UNESCO a ainsi oscillé entre le maintien d’un équilibre particulièrement délicat à certaines périodes de grande tension internationale et une situation instable, parfois heurtée. Le directeur général est alors toujours soupçonné, avec plus ou moins d’évidence, d’alignement sur telle ou telle idéologie politique.
La crise de 1984
Nous avons vu que la suspicion américaine de l’UNESCO n’était pas nouvelle. Déjà, en 1982, Ronald Reagan, alors candidat à la Maison-Blanche, rappelant que les États-Unis avaient quitté l’OIT de 1965 à 1980, préconisait dans son programme de surveiller l’UNESCO de plus près (take a closer look[15]) en qualifiant au passage les Nations unies de trublions à la Sempé[16] (Mad Hatter’s Tea Party).
Le départ des États-Unis, annoncé avec le préavis statutaire le 28 décembre 1983[17], est devenu effectif le 31 décembre 1984. Il était officiellement motivé par trois types de griefs :
- croissance exagérée du budget ordinaire auquel les États-Unis cotisent à hauteur de 22 % et manque de transparence budgétaire ;
- chevauchement des programmes avec ceux d’autres organisations, et orientation de certains projets jugée contraire aux principes de la démocratie.
Était particulièrement visé le Nouvel Ordre de l’information et de la communication (NOMIC), qui se proposait essentiellement d’aider les pays en développement à se doter d’agences de presse indépendantes des quatre grandes occidentales : Associated Press (USA), United Press International (USA), Reuter (UK) et Agence France Presse (France). Ce programme, qui a suscité l’écriture de livres entiers[18], a fourni l’occasion de propositions variées, dont certaines étaient très positives, telle la création de centres de formation de journalistes, et d’autres indiscutablement inquiétantes qui n’ont d’ailleurs jamais été retenues, telle l’introduction de cartes internationales de journalistes.
Moins connue mais importante est une divergence sur la paix, le désarmement et le « droit des peuples » : quelques résolutions invitaient depuis quinze ans l’UNESCO à « sensibiliser l’opinion publique à l’arrêt de la course aux armements et au désarmement ou à considérer la coopération culturelle et scientifique […] un facteur important du renforcement de la paix, de l’amitié et de la compréhension mutuelle entre les peuples ». Il était fait parfois usage d’un concept de « droit des peuples » alors que seuls les « droits de l’homme » avaient un sens aux yeux des Américains ;
– excessive « politisation[19] » (biais jugé antioccidental suite à l’accroissement spectaculaire du nombre des États du tiers-monde, notamment après les indépendances), symbolisée par le directeur général sénégalais Amadou Mahtar M’Bow (1974-1987), dont les convictions non alignées[20] en faveur du tiers-monde étaient affichées, alors que, par définition, celui-ci faisait déjà partie des préoccupations humanistes de l’organisation depuis l’origine. Un caractère autoritaire et rigide, opposé à la non moins grande rigidité de l’administration Reagan et de sa déléguée à l’UNESCO, Jean B.S. Gerard, a vite donné un tour personnel à ce qui aurait sans doute pu et en tout cas dû rester de l’ordre de la négociation entre l’organisation et un État membre de toute première importance.
Comme on le voit, l’UNESCO, par nature terrain de rencontres multicultu-relles et multidisciplinaires s’il en est, s’est trouvée transformée contre le gré de la majorité des États membres en champ clos des oppositions entre le bloc soviétique, le tiers-monde et les États-Unis (l’Europe occidentale restant souvent en arrière-plan avec ses tentatives de médiation, à l’exception du Royaume-Uni qui, sous la houlette de Margaret Thatcher, devait emboîter le pas aux États-Unis), et en lieu maudit de manœuvres en partie réelles, en partie fantasmées de la partie adverse.
Le retour de 2005
Cette fois, les Britanniques ont précédé les États-Unis et ont été les premiers à revenir sur leur décision de retrait (1997 et 2005 respectivement).
Alors qu’un président américain de la « nouvelle droite » (Ronald W. Reagan) avait claqué la porte, c’est un autre président de la même nouvelle droite (George W. Bush) qui regagne le bercail en 2005. Quel miracle s’est-il produit ? Les programmes mis en cause par les États-Unis, notamment le NOMIC, ont été supprimés par le précédent directeur général espagnol, Federico Mayor Zaragoza (19872001), qui a succédé à Amadou Mahtar M’Bow, et le directeur général japonais, Koïchiro Matsuura (2001-2009), ne ménage pas les signes de sympathie active pour faire revenir les États-Unis qui ont obtenu dans la négociation divers avantages, comme :
- une place assurée au Conseil exécutif au prix de l’abandon de leur candidature par de plus petits États membres (Portugal, Grèce… ) ;
- la nomination d’un sous-directeur général pour l’Éducation américain, dont la démission ultérieure coïncidera avec les sévères appréciations de sa gestion formulées par le commissaire aux Comptes de l’organisation[21].
Ces concessions somme toute mineures[22], faites au prix d’infimes accrocs à l’indépendance du directeur général, la gestion déclarée désormais redressée, le NOMIC disparu, le bloc soviétique devenu un objet du passé, le Conseil exécutif normalisé, il ne restait plus d’obstacles au retour. Embrassons-nous, Folleville[23], mais l’écart entre le souhaitable et le possible demeure une contrainte politique dont il faudra toujours bien s’accommoder.
Au moment où la seconde guerre du Golfe était déclenchée, où des désaccords se manifestaient jusque dans les rangs des alliés les plus traditionnels, il n’était peut-être pas inutile de donner des gages de bonne volonté à la « communauté internationale » en rejoignant une organisation championne des droits de l’homme, somme toute économiquement marginale et dont, de surcroît, le siège était installé à Paris, sans compter que le Royaume-Uni suggérait depuis plusieurs années un tel retour dont il avait donné l’exemple.
Et maintenant…
Le principal point d’achoppement réside probablement aujourd’hui dans les questions de diversité culturelle. Cette notion, qui fait l’unanimité pour elle, n’est pas dépourvue d’ambiguïtés et éveille vite des réflexes protectionnistes d’intérêts commerciaux, notamment dès qu’on aborde les questions relatives aux produits culturels. L’adoption par l’UNESCO en 2001 de la « Déclaration universelle sur la diversité culturelle » puis en 2005 de la « Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles », entrée en vigueur en 2007 et qui en reprend une partie la plus opérationnelle, a suscité les plus grandes réserves des politiques aux Etats-Unis, qui n’y ont pas adhéré et ne voient guère dans la culture que l’industrie du divertissement où l’État n’a rien à voir ou à faire. Cette convention comporte un mécanisme de financement de projets qui seront suivis là-bas avec la plus grande attention (Fonds international pour la diversité culturelle).
L’histoire de l’UNESCO, vue sous l’angle de ses rapports avec son plus puissant État membre, a quelque chose de tragique. C’est un combat perpétuel entre l’ontologique et le phénoménologique dans les rapports humains. Il faut presque se réjouir de ces tensions qui, pour gênantes qu’elles soient à court terme, constituent un garde-fou contre les excès d’un idéalisme par trop irréaliste ou d’un réalisme dépourvu d’inspiration. L’UNESCO, pour fleurir au milieu des monstres froids, pour mieux mordre dans la réalité, pour aborder les défis contemporains avec une imagination renouvelée, aurait besoin de grands esprits et de grandes voix pour clamer les grandes préoccupations de l’humanité un peu plus loin que dans ses salles de conférences plus ou moins blasées, pour mobiliser les personnes, galvaniser les États et pour semer avec toujours plus de vigueur un peu de sagesse dans le monde.
[1]Air connu. Serge Gainsbourg, 1967.
[2]2 1994-2000.
[3]Signatures et ratifications des actes constitutifs.
[4]Dès 1944, les États-Unis se sont beaucoup impliqués dans sa gestation (cf. Gail Archibald, Les États-Unis et l’UNESCO, 1944-1963, Publications de la Sorbonne, 1984).
[5]L’UNESCO devait absorber, dès sa création, l’Institut international de coopération intellectuelle, créé en 1926 pour faire suite au Comité de la Société des Nations pour la coopération intellectuelle, présidé par le philosophe français Henri Bergson.
[6]Surenchérissant dans l’idéalisme, certains enthousiastes ont pu y voir la préfiguration d’un gouvernement mondial, idée écartée dès l’origine mais soupçonnée en permanence, en particulier aux États-Unis.
[7]Depuis 2009, la direction générale est assurée pour la première fois par une femme : madame Irina Bokova (Bulgarie). Nous avons choisi par commodité le terme générique de directeur général pour désigner le ou la titulaire de la fonction dans ce texte qui traite surtout d’événements passés.
[8]À l’époque de la « chasse aux sorcières » des années 1950, il rencontrera des tentatives d’atteinte à son autorité qui le pousseront d’ailleurs à la démission.
[9]Discours inaugural de Jacques Maritain, chef de la délégation française et président sortant à la deuxième session de la conférence générale — Mexico, novembre 1947 —, cité par Jacques Havet, contribution au colloque « Horizons philosophiques pour l’UNESCO au XXIe siècle (UNESCO, 17 décembre 1996).
[10]D’autres aspects considérables de la culture et du caractère américains seraient évidemment à prendre en compte dans un portrait général, ce qui n’est pas notre sujet.
[11]« Qui paie commande », s’est laissé à dire un délégué américain lors d’une session de la Commission administrative du Conseil exécutif.
[12]Situation au 12 octobre 2009. Ces paramètres ont beaucoup évolué depuis l’origine.
[13]Celui-ci, composé à l’origine de personnalités indépendantes élues par la conférence générale, a ensuite été composé de personnalités présentées par leur pays (1954) puis par des États membres qui y délèguent un représentant (1993). On peut sans froisser personne craindre que cette modification, résultant d’un amendement proposé par le Japon et vraisemblablement inspiré par Washington à une époque où les États-Unis avaient quitté l’organisation (1993), entrave lourdement son bon fonctionnement : le directeur général, dorénavant serré de plus près par un dispositif bureaucratique volontiers médiocrement tatillon, se trouve à la fois moins libre d’agir, privé d’une source de contributions intellectuelles originales et ambitieuses, et plus responsable de l’action de l’organisation. Où sont les personnalités hautes en couleurs d’un Pierre Auger, d’un Hampâté Bâ, d’un Paulo Carneiro, d’une Indira Gandhi, d’un Joseph Ki-Zerbo, d’un Pablo Neruda ?
[14]Comme, par exemple, quand est inscrit rituellement depuis trente ans à l’ordre du jour du Conseil exécutif l’examen des fouilles israéliennes dans l’enceinte de la mosquée Al-Aqsa (le Dôme).
[15]Ronald Reagan Taking a Look at UNESCO, 1978.
[16]Traduction très libre.
[17]Lettre de George P. Schulz, secrétaire d’État, adressée au directeur général.
[18]Cf., en particulier, Antoine Char, La Guerre mondiale de l’information, Presses de l’université
du Québec, 1999.
[19]Étrange accusation d’une organisation au sein de laquelle on n’a de cesse de renforcer le rôle des gouvernements.
[20]À Belgrade où se tenait la 23e session de la conférence générale en 1985 qui venait de le réélire, M. M’Bow a, contre les usages, au cours d’une réception donnée pour célébrer l’événement dans les normes, déclaré publiquement que le maréchal Josip Broz Tito, co-fondateur, avec Gamal Abdel Nasser, Norodom Sihanouk et Jawaharlal Nehru, en 1951, du Mouvement des non-alignés (déclaration de Brioni, une de ses résidences, du 19 juillet 1956), avait de tout temps été pour lui un inspirateur majeur.
[21]La Cour des comptes française représentée personnellement par son président M. Philippe Seguin.
[22]L’épouse du président US, Mme Laura Bush, sera nommée le 13 février 2003 ambassadrice honoraire de l’UNESCO pour la Décennie des Nations unies pour l’alphabétisation (20032012).
[23]Comédie d’Eugène Labiche et Auguste Lefranc, Paris, 1850.
