Christophe Réveillard
Université Paris Sorbonne
Umr 8596 Centre Roland Mousnier
2eme trimestre 2014
Dans le dialogue bilatéral existant entre la Chine et l’Union européenne, chacun des deux partenaires dispose de ses objectifs et de ses moyens propres au service de ses intérêts. Ecrasée par la question commerciale, la relation connaît cependant un « dialogue politique », ouvert en 1994 après la naissance de la Politique extérieure et de sécurité commune côté européen, relayé par des sommets annuels se tiennent depuis 1998. L’Union européenne tente difficilement de développer des instruments de puissance avec sa Politique de sécurité et de défense commune et son Service européen pour l’action extérieure. Il reste que les stratégies diplomatiques soulignent la distinction des géopolitiques respectives ce qui n’implique pas forcément qu’elles ne puissent être complémentaires dans le jeu diplomatique international de plus en plus multipolarisé à venir « Nos INTÉRÊTS COMMUNS l’emportent de loin sur nos divergences » : telle pourrait être la réflexion des deux partenaires des principales relations commerciales mondiales, avec les États-Unis, que sont devenus avec le temps la Chine et l’Union européenne. Après l’étude du processus spécifique de décision au sein de la politique commerciale de l’Union européenne ainsi que les conditions particulières du progressif établissement des relations diplomatiques et stratégiques entre Pékin et Bruxelles, il est important de décrire tant les positionnements institutionnels des deux géants commerciaux et les moyens engagés que la nature de leurs relations, alors qu’officiellement le dialogue bilatéral reste structuré autour de trois piliers : dialogue politique, dialogue économique et sectoriel et dialogue sur les échanges humains.
I – L’analyse d’une relation
Dans sa relation commerciale avec l’Union européenne, Pékin peut bénéficier des divisions de cette dernière et ainsi obtenir un surcroît d’avantages, quel que soit le terrain abordé. Il est en effet parfois difficile pour l’Union européenne d’arrêter une position extérieure commune vis-à-vis de la Chine. Chaque pays-membre a eu sa propre histoire avec l’Asie, et surtout la Chine, en développant des intérêts économiques distincts et parfois même en concurrence. Avant les rétrocessions, par exemple, le Royaume-Uni et le Portugal avaient des agendas très spécifiques et Londres s’occupait plus de Hong-Kong que les autres États membres. La France et les Pays-Bas avaient des intérêts spécifiques après la fondation de la chine populaire. Les Pays-Bas ont lié la reconnaissance de la Chine avec la question de l’Indonésie. En revanche, les opérations des forces armées françaises en Indochine jusqu’en 1954 s’opposaient aux objectifs stratégiques du nouveau régime chinois[1].
Vis-vis du processus d’intégration européen, la position chinoise a évolué dans le temps. La communauté européenne fut d’abord considérée comme contrepoids à la puissance soviétique dans les années 1970-19 8 0[2], puis, avec la réconciliation sino-soviétique à la fin des années 1980, comme contrepoids aux États-Unis. Le Directeur des études pour l’Asie du Sud de l’Institut des études internationales de Shanghai, Zhao Gancheng, a résumé la position générale de la Chine sur cette question : « La Chine n’a jamais été opposée à ce processus [d’intégration des États européens]. Au contraire, la Chine est favorable à toutes les étapes significatives dans ce cadre y compris le marché commun, la monnaie commune, l’extension du nombre des États membres de l’Union européenne, voire l’intégration de la Défense. La Chine veut voir une Union européenne plus indépendante, non seulement dans le sens économique, mais aussi dans les domaines politique, de politique étrangère et de sécurité parce que tous ces développements ont été perçus comme accompagnant le processus de multipolarisation du monde »[3], ouvrant la voie à une diplomatie de grande puissance, pour reprendre la formulation chinoise de la fin des années 1990. C’est ainsi que Pékin a fréquemment utilisé son partenaire européen par rapport à son partenaire principal, les États-Unis, surtout lors des périodes de tension avec Washington. Elle a joué à de maintes reprises de la concurrence, politique et commerciale, entre la Communauté européenne et les États-Unis, faisant miroiter des avantages commerciaux ou politique aux uns ou aux autres, tel un jeu de poids et de contrepoids. Cette mise en concurrence des différents pourvoyeurs d’aide a pu aider la Chine tant à bénéficier des meilleures conditions de financement possibles qu’à établir des relations privilégiées avec l’un d’entre eux. Conformément à sa stratégie[4], le pragmatisme de la diplomatie chinoise la conduira également à se servir, le cas échéant, de la concurrence entre les États membres de l’Union européenne pour obtenir les résultats les meilleurs pour elle. Durant les années 1980, l’Union européenne avait connu un excédent commercial avec la Chine. Mais les relations basculèrent rapidement et, dès la fin des années 1990, on put assister au creusement d’un déficit toujours plus important, 30 milliards d’euros en 1999, rapidement dépassés en 2000.
La Chine se plaint des barrières commerciales de l’Union européenne, même si son adhésion à l’OMC[5] a stimulé les relations commerciales entre les deux partenaires. Les sujets de discussions sont finalement permanents, qu’il s’agisse des produits alimentaires ou de tel ou tel produit industriel même de haute technologie comme très récemment les panneaux photovoltaïques.
Un « dialogue politique » a été ouvert en 1994 après la naissance de la Politique extérieure et de sécurité commune et les sommets annuels se tiennent depuis 1998. Des questions comme celle des droits de l’homme, de lutte commune contre le terrorisme et contre la prolifération ou encore les situations conflictuelles dans de nombreuses régions où l’Union européenne a des intérêts sont maintenant à l’ordre du jour avec le partenaire chinois. De même, des programmes de coopération sont en place comme, par exemple, le projet « Chinois pour les Européens » lequel répond aux besoins résultant de relations bilatérales entre l>UE et la Chine. En effet, selon Eurostat, chaque année, le volume des importations et des exportations entre les deux partenaires continuent à augmenter tout comme le nombre d’étudiants européens et de touristes visitant la Chine. Le projet répond directement à la demande croissante de matériels éducatifs concernant le chinois sous la forme de cours ciblés pour les entrepreneurs, les touristes, les étudiants et les enfants. Le projet comprend cinq modules couvrant le niveau A1 (selon le Cadre européen commun de référence pour les langues) et est disponible en 23 langues officielles de l’UE. Le projet « Chinois pour les Européens » vise à rendre la langue et la culture chinoises plus proches des représentants de divers groupes d’âge de tous les États membres de l’UE. Le projet promeut l’idée d’éducation tout au long de la vie et le dialogue interculturel par la mise en œuvre des méthodologies innovantes et des outils TIC/IT en matière de l’éducation tout au long de la vie. Les objectifs spécifiques du projet sont de fournir gratuitement un matériel éducatif facilement accessible pour les Européens qui voyagent en Chine pour des raisons personnelles, professionnelles, éducatives ou touristiques. L’autre objectif du projet est d’améliorer la motivation et la capacité d’apprendre des Européens pour leur permettre de relever le défi d’apprendre le chinois, ainsi que de faciliter des contacts entre les citoyens de l’UE et les immigrants chinois.
Les relations diplomatiques ont été officiellement ouvertes entre la Chine et la Communauté européenne à partir de 1975, et elles concernaient surtout l’instauration d’un échange dans le domaine économique. Depuis, les liens entre la Chine et l’Union européenne ont connu une progression régulière de leur volume jusqu’à atteindre pour chacune des deux parties un certain niveau d’interdépendance commerciale. En 2004, l’Union européenne connaît l’élargissement le plus important de son histoire à la suite de la chute du mur de Berlin et du communisme en Europe de l’Est et en Russie, même si le choc économique reste asymétrique, les huit pays de l’Est représentant à peine 4% du PIB des Quinze. C’est la même année que l’Union européenne deviendra le premier partenaire commercial de la Chine avant que cette dernière ne devienne le deuxième partenaire commercial de l’Union européenne, derrière les États-Unis. Entre les deux parties un partenariat stratégique et un sommet annuel UE-Chine avaient préalablement été instaurés dès 1998.
Les sommets viennent solennellement ponctuer le cours de cette relation. Le 16ème sommet UE-Chine du 21 novembre 2013 à Pékin, a connu une résonnance particulière pour deux raisons principales :
- il s’agissait d’abord du premier sommet entre l’Union européenne et la nouvelle administration chinoise,
- il marquait ensuite le 10e anniversaire du partenariat stratégique global entre l’Union européenne et la Chine[6] à l’occasion duquel était lancée la perspective de la prochaine décennie de coopération entre les deux partenaires par l’adoption de l’agenda 2020 de la Coopération Stratégique EU/Chine. En effet, à l’invitation du Premier ministre Li Keqiang, le président du Conseil européen, Herman Van Rompuy et le président de la Commission, José Manuel Barroso, se sont rendus à Pékin dès le 20 novembre 2013 un jour avant le 16e sommet Chine-UE pour évoquer le partenariat stratégique, les évolutions des situations intérieures et des économies, les relations commerciales et les investissements, la coopération bilatérale et les questions internationales et mondiales. À cette occasion, la Chine et l’UE avaient annoncé l’ouverture de négociations en vue d’un accord d’investissement Chine/UE7, et, en marge du sommet, fut également annoncé le lancement du dialogue Chine/UE sur la coopération en termes d’innovation, les résultats obtenus dans le cadre du Forum Chine/UE sur l’urbanisation et le sixième cycle du dialogue Chine/UE sur l’énergie.
Le sommet avait permis la signature des accords
suivants :
- un accord administratif sur la coopération en matière de propriété intellectuelle ;
- une déclaration conjointe Chine-UE sur la sécurité énergétique ;
- une lettre d’intention sur la coopération en matière de recherche et d’innovation dans les domaines de l’alimentation, de l’agriculture et de la biotechnologie.
| 18 April | Launching of the EU-China High Level People-to-People Dialogue by Ms A. Vassiliou, European Commissioner for Education, Culture, Multilingualism and Youth and Ms Liu Yandong, State Councilors of the People’s Republic of China (Brussels). | |
| 3 May | Visit of vice-prime minister Li Keqiang to Brussels First EU-China High Level Meeting on Energy Launching of the EU-China Partnership for Urbanisation | |
| 28-31 May | Third EU-China High Level Political Parties’ and Groups’ Forum, Brussels | |
| 29-31 May | Human Rights Dialogue, Brussels | |
| 30 May | EU High Representative C. Ashton met Wang Jiarui, Minister of the International Department of CPC Central Committee, Beijing. | |
| 31 May | EU-China Joint Committee, Brussels | |
| 8-13 June | Visit of D. Ciolos, European Commissioner for Agriculture and Rural Development to China | |
| 14-16 June | Visit of K. Georgieva, European Commissioner for International Cooperation, Humanitarian Aid and Crisis Response to China; Launch of EU-China Disaster Risk Management Project and inauguration of the China-EU Institute of Emergency Management/Beijing | |
| 6-9 July | Crisis management talks between EU (CMPD-Crisis Management and Planning) and the Chinese Ministry of Foreign Affairs and Defence, Beijing | |
| 9-10 July | The Third EU-China Higl Level Strategic Dialogue, Beijing | |
| 20 July | EU-China Political Director’s Dialogue, Beijing | |
| 19-20 September | 1st EU-China Mayors Forum, Brussels | |
| 20 September | 15th EU-China Summit, Brussels. Leaders discussed economic and financial issues, trade relations including enhanced market access, public procurement and export credits, further cooperation within the EU-China Strategic Partnership and international issues (Syria, Iran, East Asia). It was the 10th and last EU-China Summit attended by PM Wen Jiabao | |
| 20 September 8th EU-China Business Summit, Brussels | ||
| 19-21 October | Visit to China of Hedegaard , Commissioner for Climate Action. Bilateral meeting with Mr Xie Zhenhua, Vice Chairman of National Development & Reform Commission (NDRC) | |
| 29 November-1er December | Visit to China of Vassiliou, Commissioner for Education, Culture, Multilinguism and Youth; bilateral meeting with HPPD counterpart, State Councillor Liu and Mr. Cai Wu, Minister of Culture; closing ceremony of the EU-China Year of Intercultural Dialogue, the adoption of a new Joint Declaration on EU-China Cultural Cooperation | |
| 2013 | 19-21 March | Training Seminar with Chinese military staff in Brussels |
| 11-12 April | 12th Meeting of the EU-China Round Table, European Economic and Social Committee, Brussels | |
| 25 April | 1st meeting of the EU-China Higher Education Platform for Cooperation and Exchanges, Brussels | |
| 25-28 April | EU High Representative C. Ashton visit to China. Bilateral meetings with Chairman of the Chinese People’s Political Consultative Conference Yu Zhengsheng, State Councillor Yang Jiechi, Minister of Foreign Affairs Wang Yi, and State Councillor and Defence Minister General Chang Wanquan. | |
| 27 May | Trade and Investment Policy Dialogue (TIPD), Brussels. | |
| 4-7 June | Visit of Borg, Commissioner of Health to China. | |
| 18-22 June | 4 EPP Vice-Presidents visit to China (Mayor Oreja, Weber, Marinescu and
Szajer) |
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| 21June | EU-China Joint Committee in Beijing (De Gucht, Commissioner for Trade) | |
| 24-26 June | Human Rights Dialogue in Guiyang (Guizhou), China | |
| 15-20 July | EP Delegation for relations with the PRC – Interparliamentary meeting (IPM) (Combined with a visit to HK/Macao on 18-19 July) | |
| 18-20 July | Visit to China of Tajani, Vice- President for Industry and Entrepreneurship, and Potocnik, Commissioner for the Environment (leading a «Mission for Growth» delegation consisting of 80 entrepreneurs) | |
| 18-21 July (Mongolia) / 21-24 July (China) | Visit to China of Cioclos, Commissioner for agriculture and rural development. | |
| 19-21 July | Eco Forum Global (EFG) Annual Conference 2013 in Guiyang: participation Commissioner Tajani | |
| 7 August | Political Dialogue Meeting of the Global Disarmament and Arms Control and Non-Proliferation Working Groups with China (Beijing) | |
| 30 August | Visit of the European Parliament ECR Group, after visiting Mainland China | |
| 9-18
September |
Visit EUSR for Human Rights to China, including Qinghai and TAR. (Stavros Lambrinidis) | |
| 14 October | EU-China HL Dialogue on Migration and Mobility , Brussels. | |
| 15 October | EU-China Dialogue on Public Procurement in Beijing. | |
| 24 October | High-Level Economic and Trade Dialogue in Brussels. | |
| 4-8 November | Visit to China of L. Andor, EU Commissioner for Employment, Social Affairs and Inclusion. | |
| 13-15 November | EU-Hong Kong Structured Dialogue in Hong Kong and EU-Macau Joint Committee / Asia & Pacific Joint Press & Information Officers & Political Officers Regional Seminar in Macao. | |
| 13-15 November | Visit to China of Commissioner Georgieva: CCICED (China Council for International Cooperation on Environment and Development) meeting + EU China Disaster Risk Management activities | |
La négociation d’un nouvel accord global existe depuis 2005 entre l’Union européenne et la Chine par ailleurs liées par l’accord de coopération et de commerce instauré en 1985, lui-même issu de l’accord de coopération commerciale de 1978. La Chine est devenue membre de l’Organisation mondiale du commerce de puis 2001 et les contentieux commerciaux sont réglés devant ses juridictions limitant de ce fait les capacités d’actions de rétorsion autonomes. La crise de l’euro[7] depuis 2010, mais la zone euro connaissait une croissance molle dès son origine, a contraint l’Union européenne de demander l’intervention de Pékin pour le refinancement du Fonds monétaire international (FMI) dans la perspective d’endiguer la propagation de la crise ; ce nouvel aveu de faiblesse occidental a permis à la Chine de renforcer son poids dans l’organisation en en devenant le troisième contributeur mondial, derrière les États-Unis et le Japon mais devant les pays européens pris individuellement.
Signe du rééquilibrage en faveur de Pékin de la relation avec l’Union européenne, celle-ci s’attache à régler le principe de réciprocité dans un nombre de plus en plus important de domaines comme ceux du cours du Yuan, des normes sociales et environnementales, de l’ouverture des marchés publics, de la protection des droits de propriété intellectuelle, etc.
La question, toujours non résolue de l’octroi à la Chine du statut d’« économie de marché », renforce le sentiment de la difficulté accrue pour Bruxelles d’affirmer ses positions car ce statut permettrait à Pékin d’asseoir sa puissance commerciale au sein même des systèmes ouverts, européens et nord-américains. Selon François Godement les relations sino-européennes ne nécessitent pas nécessairement de grands Sommets ou de grandes résolutions politiques. En effet, les importantes circulation et plate-forme d’échange existantes entre la Chine et le continent européen permettent aux relations entre ces deux ensembles de se développer malgré l’environnement dit de crise et de fermeture. « Il y a une espèce d’indépendance de la relation par rapport à ce que l’on peut en dire politiquement ». Il en va de même pour les opinions publiques qui ignorent ou occultent l’existence de ces évènements diplomatiques et de ces Sommets[8].
La question posée est celle pour les institutions européennes d’offrir à Pékin une position réellement commune, car la Chine joue essentiellement d’une diplomatie bilatérale comme avec la Russie et les États-Unis.
II – L’Union européenne et ses moyens de puissance
La Construction européenne est un processus tout à fait particulier d’intégration d’États européens dans un ensemble sui generis appelé Communauté puis Union européenne et situé entre l’organisation internationale et la fédération supranationale. Parmi les différents systèmes régionaux existants, l’Union européenne est celui qui a poussé le plus loin l’intégration des États puisqu’à l’union douanière, économique puis monétaire s’ajoutent les plans politique, juridique et de défense. Par ailleurs, l’aire d’épanchement de l’Union européenne n’a cessé de s’élargir car les six pays fondateurs d’Europe occidentale ont laissé la place à une organisation de bientôt plus d’une trentaine d’États et dont les limites approchent les frontières de l’Europe continentale. En soixante années, la construction européenne a connu des débats qui lui sont propres, comme celui opposant les partisans d’une Europe des nations et ceux d’une organisation fédérale, ou l’évocation d’une Europe puissance
contre la réalisation d’un seul marché de libre-échange. Les institutions et le mode de fonctionnement des institutions de l’Union européenne jouent un rôle très important dans ce cadre depuis l’application effective du traité de Lisbonne ainsi que les politiques communes et les défis majeurs auxquels est confrontée l’Union européenne.
Politique de sécurité et de défense commune (PSDC)[9]
La Politique européenne de sécurité et de défense (PESD), rebaptisée Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne[10], fait partie intégrante de la PESC. Celle-ci dispose en effet, à côté de ses dimensions politique et diplomatique, d’une dimension militaire. Comme pour la PESC, la définition de la PSDC a été semée d’embuches. Si le traité de Maastricht envisageait une politique de défense, le véritable coup d’envoi de la PSDC est la Déclaration Franco-britannique de Saint Malo en 1998 qui envisage de doter l’Union européenne de sa propre force d’intervention militaire. Ce projet va être développé lors des Conseils européen de Cologne et d’Helsinki en 1999. Les traités successifs institutionnaliseront la PSDC. En ce domaine, les institutions compétentes sont les mêmes que pour la PESC et les modalités de vote sont également identiques. Toutefois, la PSDC est doté d’un certain nombre d’organes spécifiques. En premier lieu, il s’agit du Comité Politique et de Sécurité (COPS) qui est une structure permanente du Conseil de l’Union européenne. Il est composé d’un ambassadeur par État membre, d’un représentant permanent de la Commission européenne, d’un représentant du CMUE, d’un représentant du secrétariat du Conseil de l’Union européenne et d’un service juridique. La présidence du COPS est assurée par le service européen pour l’action extérieure.
Sa mission est de participer à la mise en œuvre de la PESC et de la PSDC. Pour cela, il suit la situation internationale, définit (avec l’aide du CMUE) et suit les réponses de l’Union européenne en cas de crise. En cas de réponse militaire, le COPS exerce en effet le contrôle politique et la direction stratégique de l’opération. Plus spécifiquement dans le cadre de la PSDC, il est chargé, sous l’autorité du Conseil, de la direction politique du développement des capacités militaires.
Le Comité militaire de l’Union européenne (CMUE), composé par les chefs d’état-major des armées des États membres, est l’organe militaire le plus élevé au sein du Conseil. Le Comité est présidé, pour un mandat de trois ans, par un officier quatre-étoiles désigné par le Conseil. En tant qu’organe de coopération militaire, le CMUE fournit au COPS des recommandations et des avis, pris sur la base du consensus, sur les questions militaires (ex : évaluation des risques des crises potentielles). Lors des crises, le CMUE assume la direction militaire et fournit des directives militaires à l’État-major de l’Union européenne (EMUE).
Placé sous l’autorité militaire CMUE, l’EMUE est un service du secrétariat du Conseil. Il assure un lien entre le CMUE et les ressources militaires à la disposition de l’Union européenne. Sa mission est de mettre en œuvre les décisions et les directives du CMUE et assiste ce dernier dans l’évaluation des situations et la planification stratégique des aspects militaires. Lors des crises, l’EMUE suit, sous la direction du CMUE, tous les aspects militaires des opérations.
En l’absence de prise en charge par le budget de l’Union des dépenses afférentes aux opérations relevant de la PESD, le financement de ces opérations relève du mécanisme Athena[11].
À côté de ces organes « opérationnels » a été créée l’Agence européenne de défense[12] dirigée par le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Son objet est de renforcer la coopération européenne dans le domaine de l’armement afin notamment de développer les capacités de l’Europe de la défense.
Les missions relevant de la PSDC ont été définies par le traite d’Amsterdam : il s’agit des missions dites de Petersberg, c’est-à-dire les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions de combat pour la gestion des crises, y compris pour le rétablissement de la paix. Le champ de la PSDC a toutefois été étendu par le traité de Lisbonne. L’article 43 du traité UE ajoute « […] les actions conjointes en matière de désarmement, les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de conseil et d’assistance en matière militaire, les missions de prévention des conflits et de maintien de la paix, les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix et les opérations de stabilisation à la fin des conflits. Toutes ces missions peuvent contribuer à la lutte contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des pays tiers pour combattre le terrorisme sur leur territoire ». L’innovation majeure du traité de Lisbonne est l’adjonction d’une clause d’assistance mutuelle et d’une clause de solidarité. La clause d’assistance mutuelle[13] implique qu’« [a]u cas où un État membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir [.] ». La clause de solidarité signifie que « l’Union et ses États membres agissent conjointement dans un esprit de solidarité si un État membre est l’objet d’une attaque terroriste ou la victime d’une catastrophe naturelle ou d’origine humaine ».
Plus précisément, la PSDC permet à l’Union européenne de participer à la gestion des crises dans le monde. Le modèle de gestion des crises retenu par l’Union européenne est un traitement global de ces situations. En effet, la réponse européenne ne se limite pas à la gestion militaire. Dans le domaine militaire, l’Union européenne a mené ses premières opérations en 2003 avec une mission de police en Bosnie et une opération militaire, l’opération Artémis, en République Démocratique du Congo. Les moyens militaires consistent notamment en la définition, sous l’impulsion de la France, du Royaume-Uni et de l’Allemagne, d’un concept d’action : les GT 1 500 (force interarmées de la taille d’un bataillon d’environ 1 500 hommes). Ces « groupements tactiques » (ou battlegroups), créés en 2004, sont un instrument militaire permettant à l’Union européenne de participer à la sécurité internationale. Opérationnels depuis 2007, les GT 1500 ont été pensés comme une force de réaction rapide. L’idée est de pouvoir projeter des forces dans un bref laps de temps en cas de crise. La décision de déployer un groupement tactique doit être prise par le Conseil de l’Union européenne dans les cinq jours suivants l’établissement des paramètres de l’opération, le déploiement du GT 1500 devant intervenir dans les dix jours pour une durée d’un mois pouvant être prolongée jusqu’à 120 jours.
Il convient cependant de garder à l’esprit que la PSDC n’implique pas l’existence de moyens humains et matériels supplémentaires. Les moyens dédiés à la PSDC sont les moyens mis à dispositions des armées nationales et de l’Otan. Les deux difficultés en ce domaine restent les problèmes capacitaires de l’Union euro-péenne[14] et la relation entre la PSDC et l’Otan.
À côté de la dimension militaire, l’Union européenne s’est dotée d’une dimension civile de la gestion des crises, ie, d’une intervention avec du personnel non militaire (juges…) dans les crises. Ce concept a été défini au Sommet européen de Feira (2000) puis par le Plan d’action pour les Aspects civils de la PESD (2004), par l’Objectif Global Civil de 2008 et l’Objectif global civil complémentaire 2010. L’Objectif Global Civil de 2008 a ainsi défini six secteurs prioritaires pour la gestion civile des crises : police, État de droit, administration civile, protection civile, missions d’observation et soutien aux représentants spéciaux de l’Union européenne. L’Union européenne remplit un certain nombre de missions dont une mission de contrôle aux frontières de Rallah dans les territoires Palestiniens.
Malgré les avancés certaines en matière de PSDC, il est à noter les divergences persistantes entre les États membres que traduisent la réponse européenne à la crise libyenne de 2011 et le protocole sur la «coopération structurée permanente» (CSP). Ce concept prévoit la possibilité d’une coopération plus étroite dans le domaine du développement de capacités militaires entre les États membres qui en ont la volonté et la capacité. Cela démontre les risques d’une Europe à la carte au détriment d’un approfondissement du projet européen.
La Politique étrangère et de sécurité commune (PESC)[15]
La Politique Etrangère de Sécurité Commune est une part de la politique extérieure de l’Union européenne (Cinquième partie du TFUE) au même titre que la politique commerciale. Ainsi, huit objectifs ont été fixés pour la PESC à l’article 21, paragraphe 2, du traité UE. Il s’agit de sauvegarder les valeurs de l’Union, ses intérêts fondamentaux, sa sécurité, son indépendance et son intégrité; de consolider et soutenir la démocratie, l’État de droit, les droits de l’homme et les principes du droit international; de préserver la paix, prévenir les conflits et renforcer la sécurité internationale, conformément aux buts et aux principes de la charte des Nations unies, ainsi qu’aux principes de l’acte final de Helsinki et aux objectifs de la charte de Paris, y compris ceux relatifs aux frontières extérieures; de soutenir le développement durable sur le plan économique, social et environnemental des pays en développement dans le but essentiel d’éradiquer la pauvreté; d’encourager l’intégration de tous les pays dans l’économie mondiale, y compris par la suppression progressive des obstacles au commerce international ; de contribuer à l’élaboration de mesures internationales pour préserver et améliorer la qualité de l’environnement et la gestion durable des ressources naturelles mondiales, afin d’assurer un développement durable; d’aider les populations, les pays et les régions confrontés à des catastrophes naturelles ou d’origine humaine; de promouvoir un système international fondé sur une coopération multilatérale renforcée et une bonne gouvernance mondiale.
La PESC est le domaine par excellence de l’Europe politique ; elle touche au cœur de la souveraineté des États. Ceci explique qu’elle s’est imposée difficilement. Pourtant, la première tentative, la Communauté Européenne de Défense, est concomitante au début de la construction communautaire. Toutefois, le rejet par la France en 1954 du projet de CED marquera la mise en sommeil de la coopération en ce domaine pendant de nombreuses années. L’idée d’une coopération dans le domaine de la politique étrangère refera timidement surface en 1970, suite au rapport Davignon, avec la Coopération politique européenne qui sera institutionnalisée dans l’Acte unique. L’objectif est cependant limité : le partage d’informations. C’est avec le traité de Maastricht qu’est institutionnalisée la Politique étrangère et de sécurité commune (Titre V). Les États membres étaient d’accord sur le principe. Cette institutionnalisation permet en effet à l’Union européenne d’accroître son influence dans les relations internationales en promouvant ses valeurs et ses intérêts. Toutefois, un certain nombre de divergences subsistaient relativement à sa mise en œuvre. Trois catégories de divergences peuvent être distinguées. Divergence quant à sa nature d’abord : pour certains la PESC devait être une politique communautaire, alors que pour d’autres elle devait relever de l’intergouvernemental. Divergence, ensuite, touchant au mode de décision : l’unanimité ou la majorité qualifiée. Divergence, enfin, concernant son objectif : la création d’une politique européenne indépendante ou d’une politique atlantiste. Malgré ces divergences, qui subsistent toujours de manière plus ou moins marquée, la PESC va se construire peu à peu et s’institutionnaliser.
Le Conseil européen est l’institution qui détient le pouvoir d’orientation de la PESC en définissant, par consensus sauf exception, les principes et orientations généraux notamment en matière de défense. En décembre 2003, le Conseil européen a ainsi adopté la stratégie européenne de sécurité qui identifie les défis mondiaux et sur les principales menaces (terrorisme, prolifération des armes de destruction massive, confit régionaux, déliquescence des États, crime organisé) contre la sécurité de l’Union européenne.
Le Président du Conseil européen veille pour sa part à la continuité de la PESC et assure la représentation extérieure de l’Union. La mise en œuvre de ces orientations relève pour sa part du Conseil de l’Union européenne, dans sa formation Conseil Affaires générales et relations extérieures, laquelle est l’instance décisionnelle. Le vote s’effectue à l’unanimité sauf exception prévue dans le traité. Il faut noter en ce domaine l’abstention constructive par laquelle tout membre du Conseil qui s’abstient lors d’un vote peut assortir son abstention d’une déclaration formelle. Dans ce cas, il n’est pas tenu d’appliquer la décision, mais il accepte que la décision engage l’Union.
Le Parlement, même s’il débat sur de nombreux sujets de politique étrangère, a en la matière un rôle marginal puisqu’il n’est pas associé au processus de décision. Au contraire, la Commission, malgré le caractère intergouvernemental, est associé à la PESC d’une part par la reconnaissance d’un droit d’initiative en la matière et d’autre part parce qu’elle dispose de nombreux instruments pouvant influencer la politique étrangère, notamment par le biais des relations économiques extérieures. En outre, depuis le traité d’Amsterdam, la PESC dispose d’un Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, rebaptisé par le traité de Lisbonne Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (l’anglaise Catherine Ashton). La mission du Haut représentant est de conduire la PESC. Pour ce faire, le Haut représentant préside le Conseil des affaires étrangères et veille à la cohérence et à la coordination de l’action extérieure de l’Union européenne grâce à sa qualité de vice-président de la Commission européenne. Le traité de Lisbonne a innové en créant le service européen pour l’action extérieure (SEAE) afin d’assister le Haut représentant ainsi que la Commission dans la conduite et l’élaboration de la politique étrangère et de sécurité commune et plus largement afin de d’assurer la cohérence de l’action extérieure européenne (voir Décision du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonctionnement du service européen pour l’action extérieure, (2010/427/UE)). Si son siège est à Bruxelles, le SEAE est également composé des délégations de l’Union européenne auprès de pays tiers et de différentes organisations internationales.
Le pouvoir décisionnel du Conseil de l’Union s’exprime notamment par l’adoption de positions communes, d’actions communes ou de décisions.
Si la PESC reste fortement intergouvernementale, et n’est donc pas juridiquement une politique commune, elle est une politique en commun dès lors que les États doivent tenir compte des positions arrêtées collectivement dans leurs prises de position et dans la conduite de leur action.
Haut représentant et Service européen d’action extérieure
Sur le plan des relations internationales, l’Union européenne a proposé un nouvel outil d’affirmation de son intégration politique avec le Service européen d’action extérieure (SEAE) et son « ministre des Affaires extérieures » sans le titre, le Haut Représentant censée incarner la force de décision qui semblait lui manquer en ce domaine. Le traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009 et véritable droit positif de l’Union européenne, prévoit une extension des pouvoirs en matière de politique extérieure et de défense essentiellement dans l’article 27-3 TUE, appliqué par la décision du Conseil de l’Union européenne du 26 juillet 2010 portant création du Service européen d’action extérieure (SEAE). Ce dernier est situé à Bruxelles au cœur du pouvoir communautaire et intergouvernemental de l’Union européenne mais dans des locaux qui lui sont propres. Service européen d’action extérieure fusionne les départements chargés des relations extérieures de la Commission et du secrétariat du Conseil avec l’ajout supplémentaire de diplomates nationaux issus des administrations nationales.
Il s’agit tout d’abord de la création d’un authentique service diplomatique européen avec la volonté d’obtenir des effets leviers sur deux éléments importants sources de blocage au sein de l’Union européenne. Tout d’abord, la concentration des services en une administration unique pour la gestion des relations extérieures du système d’intégration communautaire apparaissait comme l’une des priorités pour obtenir l’efficacité recherchée. Le Service européen d’action extérieure au service du Haut représentant endossait les compétences existantes au sein de la Politique extérieure et de sécurité commune exercées au niveau intergouvernemental par le Conseil de l’Union européenne, mais également les compétences ressortant des relations extérieures communautaires, celles plutôt exercées par la Commission et enfin le rôle très important dans ce dispositif, que représente la présidence du Conseil des ministres des Affaires étrangères.
Le deuxième effet recherché consistait à encourager la mutualisation réelle des diplomaties nationales et européenne dans la perspective fonctionnaliste d’une uniformisation des analyses, des pratiques et des fonctionnements. Quels en sont les moyens réels ? Ils se composent tout d’abord d’une masse imposante de personnel, essentiellement des fonctionnaires, quatre mille agents dont mille six cent administrateurs. Ils proviennent pour partie de la Commission chargée de l’application des relations extérieures communautaires au sein de l’ancienne Direction générale « Relations extérieures » (DG Relex) avec un appoint de fonctionnaires de la Direction générale « Développement ». De plus les 140 délégations de l’Union européenne dans les pays tiers (qui remplacent les anciennes délégations de la Commission, lui sont rattachées. Au sein des délégations, « seuls les postes de nature diplomatique[16], dépendent directement du Service européen d’action extérieure, tandis que les autres personnels suivant les politiques communautaires (commerce, développement, politique agricole, justice/liberté/sécurité, etc.) demeurent rattachés à la Commission »[17].
Le Service européen d’action extérieure est également composé de personnels issus du Secrétariat du Conseil ayant la compétence des relations extérieures et des structures pour la gestion des crises. On doit également mentionner l’importance du recrutement au sein du SEAE des diplomates issus des services diplomatiques des États membres, des fonctionnaires nationaux puisqu’ils en représentent un tiers des administrateurs.
Son mode de fonctionnement est forcément particulier. Dirigé par le Haut représentant aux Affaires étrangères et à la politique de sécurité de l’Union européenne, l’anglaise Catherine Ashton, il dispose d’un secrétaire général exécutif, le Français Pierre Vimont et de deux secrétaires exécutif-adjoints, l’allemande Helga Schmid et le polonais Maciej Popowki, dont le statut de diplomate national est partagé par ces trois derniers dirigeants. Ce premier dispositif est renforcé par la présence d’un directeur général opérationnel, l’ancien directeur général de la Commission, l’irlandais David O’Sullivan, véritable Deux ex machina du Service européen d’action extérieure. Cinq directions géographiques à l’échelle de la planète viennent compléter ce tableau aidées de deux directions fonctionnelles pour l’administration et les affaires globales ressortant de fonctions spécifiques (Onu, droits de l’homme, prévention des conflits, sécurité, désarmement et non-prolifération).
Fonctionnellement à côté de cette structure, existent l’État-major militaire, la Direction de la planification de la gestion des crises et la Capacité civile de planification et de conduite (des opérations), l’Audit, la Communication, la Réflexion stratégique, le Centre de situation, l’Agence européenne de défense, l’Institut d’études de sécurité, le Centre satellitaire, etc.
Dans ce cadre, le Service européen d’action extérieure vient soutenir la politique du Haut représentant dans la présidence stable du Conseil des Affaires étrangères et d’un certain nombre d’organes préparatoires au Conseil tels que le Comité politique et de sécurité (COPS) ou la vingtaine de groupes de travail géographiques ou thématiques. Le Service européen applique et incarne l’expression des positions communes de l’Union européenne en matière diplomatique, dans la programmation des instruments communautaires de l’aide extérieure (développement, voisinage).
Une faiblesse ontologique
Le questionnement principal de toute cette architecture réside de façon évidente de savoir si la diversité tant des origines de ses membres, de leurs cultures administratives, que dans celle des objectifs des différentes institutions européennes et des pays qui composent l’Union européenne, n’incarnent pas la faiblesse ontologique du fonctionnement communautaire. En effet, les allers-retours entre service européen et administrations nationales semblent difficilement réaliser l’objectif de création d’une perception unique des défis traités. Deuxièmement, on a pu constater tant au moment de la création que dans l’entrée en fonction Service européen que les deux cultures administratives de la Commission (intégrée) et du Conseil de l’Union européenne (intergouvernementale) se sont mises en concurrence, en amont de la création pour disposer de l’avantage de la direction, en aval de la création pour influer le fonctionnement réel ; or, la Commission influence le Service européen surtout par une approche fonctionnelle au sein des départements géographiques et administrative et le Conseil dans les structures de gestion de crise avec une double concurrence due à la présence de diplomates nationaux. Même si le Haut représentant aux Affaires étrangères et à la politique de sécurité de l’Union européenne maintenant chargé de présider le Conseil des ministres des Affaires étrangères, cumule les fonctions de l’ancien Haut représentant pour la PESC et de commissaire aux relations extérieures, la force d’inertie due aux statuts distinct de ses membres, de la concurrence des institutions européennes et de la divergence d’approche des États membres relativisent la portée réelle de cette structure stratégique, cela sans évoquer la personnalité propre du Haut représentant lui-même.
III – Les stratégies diplomatiques
Les géopolitiques respectives restent distinctes, ce qui n’implique pas forcément qu’elles ne puissent être complémentaires dans le jeu diplomatique international[18].
Si aujourd’hui la position européenne est très marquée par une orientation transatlantique sur tous les dossiers internationaux, elle pourrait tendanciellement se rapprocher de la stratégie chinoise de discrétion, imposée par l’ancien dirigeant Deng Xiaoping, en raison du déclin d’influence de l’ancienne triade dans l’actuel regain multipolaire[19]. La géopolitique d’émergence choisie par Pékin est appuyée par une diplomatie très active dans la gouvernance mondiale (institutions internationales, Bric, réseaux d’influence) et de recherche des outils du Hard power (forces armées, affirmation de la puissance). Dans le jeu croisé des deux pôles géopolitiques, consistant à créer les conditions d’un détachement de l’allié principal du partenaire, États-Unis pour l’Union européenne et Russie pour la Chine, il reste que certains positionnements de puissance de Pékin sont incompréhensibles à une organisation internationale d’intégration économique comme l’Union européenne incapable d’élaborer une stratégie géopolitique[20]. Ainsi la Chine, en union avec les positions partagées par les Bric, conserve un attachement viscéral à la souveraineté étatique, s’oppose à la moralisation des relations internationales, rejette la politique de l’ingérence et conteste l’hégémonie occidentale. L’Union européenne devrait donc voir à l’avenir la montée en puissance pacifique de la Chine sur l’ensemble des possibilités dont cette dernière dispose et de façon simultanée, par l’alternance de discrétion et de démonstration de force. Tout en adoptant une approche pragmatique, Pékin estimera devoir être de plus en plus entendue par son partenaire européen sur des dossiers extérieurs au commerce et à l’économie comme par exemple une place plus large dans la gouvernance mondiale, le rejet de l’ingérence dans les conflits concernant ses alliés ou fournisseurs et l’acceptation de l’objectif de la multipolarisation, système dans lequel la Chine souhaiterait jouer le rôle de « pont entre pays développés et pays en développement, ce qui devrait servir ses intérêts propres et sa capacité à projeter un leadership international légitime »[21]. Selon Sylvia Delannoy, « La Chine, sollicitée par les États-Unis notamment pour prendre des responsabilités internationales [dans le cadre de règlement de la paix dans des conflits, par exemple] hésite pour l’instant et se range derrière son image de pays en développement pour ne pas s’engager sur ce terrain. Les recommandations de
Deng Xiaoping qui consistait à « faire profil bas et ne jamais se poser en leader » sont ainsi suivies à la lettre, du moins en apparence. La Chine mène en revanche une « diplomatie du contrat » très active, ainsi qu’une géopolitique asiatique destinée à marginaliser ses ennemis, et surtout le plus important d’entre eux : Taïwan (…). La Chine ne souhaite donc pas porter une lourde responsabilité et s’engage assez peu dans le multilatéralisme, mais le caractère à la fois énergivore et conséquent de son économie la pousse à s’engager dans le monde de façon croissante, en nouant des alliances avec des pays vitaux pour ses intérêts »[22].
Les atouts utilisés pour la stratégie de puissance étant les mêmes que ceux de l’émergence, qu’il s’agisse des créances acquises, de l’accent porté aux pôles Sud-Sud (Bric, Organisation de coopération de Shangaï, etc.), de la politique monétaire ou de la stratégie des firmes multinationales chinoises, de la montée en puissance de la capacité militaire, etc.
Dans des négociations stratégiques, la force appartient surtout au partenaire bénéficiant de l’entraînement de son dynamisme : entre Pékin et Bruxelles, ce dernier apparaît surtout comme un apanage chinois. De plus, la Chine n’a jamais vraiment considéré l’Union européenne comme un authentique partenaire d’ordre politique en raison de l’absence assumée par l’Union européenne de définir un positionnement de puissance autre que celui dictés par Washington et la relation transatlantique (« The transatlantic relationship is irreplaceable’)[23]. Sur tous les dossiers internationaux à haute teneur géopolitique, Pékin, préfère ainsi s’adresser aux acteurs détenteurs des attributs de la puissance comme les Etats-Unis, la Russie, les membres du groupe informel des Bric et les quatre grands Etats membres de l’Union européenne dont principalement les deux capitales siégeant au Conseil de sécurité de l’ONU.
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[1]Tying Chun Chung (Commandant), France-Chine : quelles relations pour quel avenir ?, ESG/CID, Ecole militaire, Séminaire « Histoire et Géopolitique de la France. Cohésion nationale et puissance », (dir. C. Réveillard), Avril 2005.
[2]Hervé Dejean de la Batie, L’Union européenne vue de Chine: un partenaire majeur ?, IFRI, Centre-Asie, décembre 2003.
[3]Zhao Gancheng, « Assessing China’s Impact on Asia-EU relations in the Post-Cold War », Shangai Institute for International Studies, China, 2000; Richard L. Edmonds, China and Europe Since 1978: A European Perspective, Cambridge University Press, 2002.
[4]« Pondering over China Foreign Strategy », Contempory World Configuration, Shangai Institute for International Studies, China 2003.
[5]Michaela Eglin, « China’s Entry into the WTO with a Little Help From the EU », International Affairs, vol. 3, 1997, p. 489-508.
[6]Ewert Julia Marie, Lambert Craig, Noguera Mireia Paulo, 10 Years ofEU-China Strategic Partnership, China research and advice network, Steinbeis GmbH & Co. KG fur Technologietransfer, (with the
[7]Peil Michael, « The Sovereign Debt Crisis, the European Fiscal Stability Treaty, and the Balance of Power between the EU and the Member States » Washington University, St. Louis Legal Studies Research Paper No. 12-07-05, 2012
[8]François Godement, Chine / Union européenne : partenaires ou rivales ?, Compte rendu de la conférence, Maison de l’Europe, 9 mars 2010, Institut de Relations Internationales et Stratégiques (IRIS), Paris, Maison de l’Europe ; François Godement, John Fow, A power audit of EU-China relations, Policy Report, London, European Council on Foreign Relations, April 2009.
[9]Vr. essentiellement les entrées d’Eric Pomès, Politique étrangère etde sécurité commune (PESC) et Politique de sécurité et de défense commune (PSDC), Jean-Paul Bled, Edmond Jouve, Christophe Réveillard, Dictionnaire historique et juridique de l’Europe, Paris, PUF, 2013 ; André Dumoulin, Raphaël Mathieu, Gordon Sarlet, Politique européenne de sécurité et de défense (PESD). De l’opératoire à l’identitaire, Genèse, structuration, ambitions, limites, Bruylant, 2003 ; Barbara Delcourt, Marta Martinelli, Emmanuel Klimis, L’Union européenne et la gestion de crises, Université de Bruxelles, 2008 ; Louis Balmond, « La défense européenne et le traité de Lisbonne », Politeia, n° 13, Printemps 2008, p. 319-337.
[10]Koutrakos Panos (ed.), « The European Union’s external relations a year after Lisbon » Cleer WorkingPapers 2011/3, 2011.
[11]Vr. Décision 2011/871/PESC du Conseil du 19 décembre 2011.
[12]Action commune 2004/551/PESC du Conseil du 12 juillet 2004.
[13]Article 42 paragraphe 7 du traité UE.
[14]Vr. les accords de Berlin plus qui permettent d’utiliser les moyens de l’Otan pour les opérations européennes.
[15]Tanguy de Wilde d’Estmael, La PESC au lendemain du traité de Lisbonne, 3e édition, Presses Universitaires de Louvain, 2011 ; Estelle Poidevin, L’Union européenne et la politique étrangère : Le haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune : moteur réel ou leadership par procuration (1999-2009) ?, L’Harmattan, 2010 ; Maxime Lefebvre, La politique étrangère européenne, PUF, Que sais-je ?, 2011.
[16]Le chef de délégation et son adjoint, les conseillers politiques et ceux chargés de la communication
[17]Maxime Lefebvre, L’union européenne peut-elle devenir une grande puissance ?, coll. Réflexe Europe, Paris, La documentation française, 2012, p. 33.
[18]Casarini, Nicola, « The EU and China: Investing in a troubled partnership », Partners in Crisis: EU Strategic Partnerships and the Global Economic Downturn, Giovanni Grevi, Thomas Renard (ed.), 23-32. ESPO, Report 1, 2012; Zaborowski Marcin (ed), Facing China’s Rise: Guidelines for an EU Strategy, Challiot Paper No. 94, Paris, European Union Institute for Security Studies, December
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[19]Song, Xinning, « Security and the Role of China », Christiansen Thomas, Kirchner Emil Joseph, Murray Philomena (ed.), The Palgrave Handbook ofEU-Asia Relations, 471-480, Houndmills, Basingstoke, Hampshire, Palgrave Macmillan, 2013.
[20]Holslag Jonathan, « Europe’s Normative Disconnect with the Emerging Powers. » Asia Paper, Vol. 5 (4), Brussels Institute of Contemporary China Studies, 2010, p. 1; Manners Ian, « Normative Power Europe: A Contradiction in Terms? » Journal ofCommon Market Studies 40(2), 235-258, 2002.
[21]Jean-Marc Coicaud, Zhang Jin, « La chine face aux défis de la puissance », Questions internationales, « La Chine et la nouvelle Asie », n° 48, Mars-Avril, 2011, p. 8 et sq.
[22]Sylvia Delannoy, Géopolitique des pays émergents, coll. Major, Paris, 2012, chapitres V et VI.
[23]The European Security Strategy, « The transatlantic relationship is irreplaceable », 2003.
