Kosovo, enclaves : Quel État pour quel territoire ?

Amaël CATTARUZZA

Maître de conférences Écoles de Saint-Cyr Coëtquidan

2eme trimestre 2011

Le 18 février 2008, LE Kosovo déclarait unilatéralement son indépendance et était assez rapidement reconnu par quelques dizaines d’États dans le monde, dont les États-Unis, la France, la Grande-Bretagne, entre autres. Officiellement, les diri­geants du Kosovo affirmaient que cet État serait une démocratie laïque, garantissant les droits et les libertés des minorités vivant sur son territoire, et en particulier ceux de la minorité serbe. Le Kosovo est en effet un territoire pluriethnique. D’après des estimations de 2005^[1], il serait peuplé de 2,1 millions d’habitants, dont 88 % d’Albanais, 7 % de Serbes, 2,4 % de Roms, 0,7 % de Turcs, auxquels s’ajoutent des Gorans, des Bosniaques, des Croates, des Ashkallis, des Tcherkesses, entre autres.

Toutefois, dès l’annonce de sa naissance, cet État était soumis à une contestation territoriale à trois échelles :

• au plan international. Un grand nombre de pays se prononçaient immédiate­ment contre cette sécession, dont la Russie et la Chine, de même que quelques pays européens, comme la Grèce ou l’Espagne ;
• au plan régional, avec l’opposition absolue de la Serbie au nom de sa souverai­neté territoriale. Cette sécession était donc aussitôt dénoncée comme illégale par les autorités de Belgrade, qui se lançaient dans un long combat diplomatico-juridique contre ce nouveau « pseudo-État^[2] » ;

— au plan local, du fait de la contestation, parfois violente, des zones du Kosovo à majorité serbe qui refusaient de reconnaître l’autorité de l’administration kosovare naissante. Ces zones, la plupart enclavées au milieu de territoires à majorité alba­naise sous la juridiction du nouvel État, restaient donc sous l’autorité de la Serbie.

Ainsi, les enclaves demeuraient au niveau politique et administratif en Serbie. Elles étaient néanmoins gérées comme des zones d’exception par le gouvernement serbe, qui avait créé, peu de temps avant l’indépendance du Kosovo, un ministère du Kosovo et Metohija, chargé de la gestion de ces régions et de leur population^[3]. Cette situation engendre dans les faits deux allégeances étatiques concurrentes sur le même territoire. Elle perpétue encore aujourd’hui sur le terrain un conflit qui semble sans fin.

Cette question des enclaves pose irrémédiablement la question de la souverai­neté de l’État au Kosovo^[4]. Quel État est souverain sur quel territoire ? Belgrade ou Pristina ? Serbie ou Kosovo ? Nous aborderons ici cette question des enclaves serbes et de la structure territoriale à partir de deux questions : 1) Comment or­ganiser le territoire du Kosovo après l’indépendance ? Quelles sont les ruptures et les continuités ? 2) Quelle administration sur quel territoire ? Comment l’échec de l’intégration des enclaves par le nouvel État kosovar crée-t-il un imbroglio politico-administratif à plusieurs échelles ?
Le territoire du Kosovo après l’indépendance : rupture ou continuité ?

La campagne de bombardements de l’OTAN contre la Serbie, du 24 mars au 10 juin 1999^[5], aboutissait à la redéfinition du statut de la province du Kosovo, avec l’adoption par les Nations unies de la résolution 1244. Celle-ci stipulait :

• que le Kosovo restait sous la souveraineté de la République fédérale de Yougoslavie et prévoyait même le retour d’un nombre limité de forces militaires et de forces de sécurité yougoslaves dans la province^[6] (moins de 1 000)
• que ce territoire était placé sous administration internationale, avec la mise en place d’une administration des Nations unies intérimaire (MINUK — Mission des Nations unies au Kosovo), compétente tant dans les domaines législatif qu’exécutif.

1. L’organisation territoriale après la résolution 1244 des Nations unies

Le Kosovo obtenait dans le texte une « autonomie substantielle », ce qui permet­tait d’y réintroduire l’idée d’autonomie qui lui avait été confisquée par Milosevic à la fin des années 1980. L’intervention internationale comportait un volet militaire, géré par l’OTAN dans le cadre de la mission de la KFOR (Kosovo FORce).

L’objectif de cette période de tutelle internationale était de rendre le Kosovo viable institutionnellement en trois temps^[7]. Il s’agissait :

• d’effectuer un transfert de l’ancienne administration serbe à l’administration internationale,
• de mettre en place un processus électoral permettant de disposer de nouvelles institutions légitimes,
• d’aboutir à un transfert des compétences de l’administration internationale à des nouvelles institutions élues.

Dans cette logique, un cadre constitutionnel est adopté en 2001. Ce document, initié par les internationaux, transférait un grand nombre de pouvoirs et de com­pétences aux autorités locales, tandis que les autorités internationales conservaient des « pouvoirs réservés » dans des domaines sensibles tels que la police et la justice.

Le but déclaré de cette mission internationale était d’aboutir à terme à un accord entre les parties et à l’adoption d’un statut final pour le Kosovo, qui permettrait le retrait de l’administration internationale. Cet objectif passait autant par une négo­ciation entre Belgrade et Pristina que, au plan local, par la recherche d’un consensus territorial entre les populations serbe et albanaise du Kosovo. Au plan territorial, le découpage administratif yougoslave restait en l’état. Aucune modification de la carte administrative du Kosovo n’avait été effectuée. En revanche, des check-points étaient installés sur les frontières avec la Serbie, ce qui matérialisait une frontière qui n’avait jamais été auparavant qu’une limite administrative.

1. Guerre et revanche^[8] : la constitution et la fixation des enclaves serbes (1999­2008)

Dans ce contexte, comment comprendre la constitution et la fixation des en­claves serbes au Kosovo ? En effet, la mission internationale devait rétablir la paix et réinstaller les conditions de la pluriethnicité au Kosovo. Or, ces enclaves sont au contraire l’expression d’une impossible pluriethnicité.

Après 1999, avec le retour des réfugiés albanais et des combattants de l’UCK au Kosovo dans leurs foyers, on voit un phénomène de revanche se produire, avec des discriminations, des intimidations et des exactions (enlèvements, crimes) de plus en plus fréquentes contre les populations civiles serbes. Cela conduit de facto à une forme insidieuse^[9] de « nettoyage ethnique », qui ne vise plus cette fois-ci les Albanais, mais les Serbes du Kosovo, ainsi que d’autres minorités comme les Roms. Ce « stress ethnique^[10] » exercé contre les Serbes aboutit à un double processus dé­mographique.

D’une part, nous voyons une diminution globale de la population serbe du Kosovo, avec des départs nombreux notamment dans les premiers mois d’administration internationale entre juin et août 1999. Quelques chiffres sont évoqués. Entre 1991 et août 1999, le nombre de Serbes serait passé à Gnjilane de 25 000 à 5 000, à Kosovska Mitrovica, de 27 000 à 15 000, à Kosovo Polje, de 20 000 à 10 000, à Pec, de 12 000 à moins d’une centaine, à Pristina, de 30 000 à 1 000, à Prizren, de 5 000 à moins de 600^[11]. Bien évidemment, ces sources sont à nuancer en l’absence de recensement fiable au Kosovo depuis 1981 (le dernier recensement officiel yougoslave de 1991 avait été boycotté par les Albanais du Kosovo). Les chiffres de population font donc l’objet de toutes les manipulations de part et d’autre. Par ailleurs, si les départs de populations serbes répondent en partie à une pression politique, le facteur économique est également non négligeable. La situation économique au Kosovo en 1999 était celle d’une région pauvre et sinistrée. Les départs se font alors souvent vers la Serbie pour des raisons économiques (vers le centre de la Serbie en Sumadija, ou vers les périphéries de Belgrade et la Voïvodine). Malgré les efforts de la communauté internationale pour tenter de faire revenir ces populations, les événements de mars 2004, où, pendant trois jours, des pogroms « spontanés » ont été organisés contre les populations serbes, confirment ces processus de départ, vers l’étranger, mais aussi au sein même du Kosovo, provoquant une reconfiguration territoriale de la répartition de la population.

Cela amène un deuxième type de processus démographique, à savoir la consti­tution d’enclaves, qui deviennent des zones de refuge au Kosovo. Dans les faits, malgré les départs, certains villages ou villes voient leur population se maintenir, voire augmenter du fait de l’arrivée de personnes déplacées serbes. Ainsi, l’enclave serbe de Gracanica, à quelques kilomètres de Pristina, serait passée de 10 000 ha­bitants avant 1999 à près de 14 000 habitants en 2008. Toutefois, dans la plupart des cas, les arrivées de personnes déplacées ne compensent pas les départs, si bien que le chiffre actuel de population reste en déclin. En revanche, la constitution de ces enclaves est révélatrice d’un processus d’homogénéisation ethnique des terri­toires : la cohabitation autrefois possible entre les différentes communautés est de moins en moins fréquente et le Kosovo devient de plus en plus une juxtaposition d’espaces mono-ethniques.

À partir de 1999, alors que la tutelle internationale et l’administration provi­soire se mettent en place sur le territoire kosovar, se maintiennent dans les enclaves les anciennes structures administratives serbes financées par Belgrade, structures qui restent connectées aux administrations de Serbie (compagnie des postes, télé­phones…). Un bureau est d’ailleurs créé en Serbie au début des années 2000 pour suivre et coordonner la situation au Kosovo : le Comité de coordination du Kosovo (CCK). Ainsi, si la monnaie en cours sur le territoire kosovar est l’euro, le dinar serbe reste en usage dans les enclaves serbes et dans le Nord du Kosovo. Les pro­duits consommés, la presse lue sont en provenance directe de Serbie. Des compa­gnies de bus assurent la connexion quotidienne entre ces régions et les principales villes serbes. De même, alors que l’université de Pristina était prise en charge par les Kosovars albanais, une université serbe était créée à Kosovska Mitrovica, pour accueillir professeurs et étudiants serbes du Kosovo, les enseignements manquants étant assurés par des professeurs de Belgrade et de Nis.

Enfin, toutes ces régions étaient entre 1999 et 2008 sécurisées par les forces de l’OTAN au Kosovo, la KFOR, qui vérifiaient toutes les entrées et sorties de ces agglomérations. L’espace vécu et perçu par les Serbes dans ces zones a donc été pen­dant plus de neuf ans un espace radicalement distinct de celui des habitants vivant dans le reste du pays, et en particulier des Albanais.

1. Changer l’organisation territoriale pour gérer le conflit : la mise en place du plan Ahtisaari

Le 2 novembre 2005, afin de gérer le conflit local et d’avancer vers la défini­tion d’un statut final pour le Kosovo, les Nations unies nomment un représentant spécial, Martti Ahtisaari. Diplomate et ancien président de Finlande (de 1994 à 2000), ayant participé aux médiations dans les guerres de Bosnie-Herzégovine et du Kosovo, il est désigné pour mener les négociations entre les autorités serbes et albanaises devant mener au statut final. Face à l’impossibilité de trouver un accord entre les parties, il remet finalement son rapport final le 26 janvier 2007, en propo­sant un plan pour le statut final du Kosovo, qui devient alors la base d’organisation de l’indépendance du Kosovo.

Ce plan prévoit plusieurs points :

• il stipule que le Kosovo doit être une société pluriethnique, démocratique, respectant l’État de droit et les droits de l’homme, et que celui-ci doit se doter d’une Constitution précisant tous ces points ;
• si celui-ci ne parle absolument pas de l’indépendance, il désigne de fait le Kosovo comme une entité complètement autonome, qui aurait le droit de négocier et de conclure des accords internationaux, ainsi que de postuler l’entrée dans des organisations internationales. Cette clause entraîne le refus ferme et définitif de la Serbie, qui y voit la reconnaissance d’une indépendance qui ne dit pas son nom.

Concernant les enclaves, l’idée d’Ahtisaari est de créer cinq nouvelles munici­palités : deux sont surtout albanophones (Deneral Jankovic et Junik), deux sont serbophones (Gracanica et Partes) et la cinquième est surtout peuplée de Turcs du Kosovo, Mamusa. La Constitution du Kosovo prévoit à terme la création de dix communes à majorité serbe au sein du Kosovo pour mieux représenter la minorité serbe. Ces municipalités se verraient attribuer des droits étendus, avec une auto­nomie financière, incluant la possibilité d’accepter des financements de la Serbie, pour des activités municipales, ainsi que le droit de développer une coopération transfrontalière avec les institutions serbes.

Le nouveau credo pour l’intégration des enclaves porte désormais le nom de « décentralisation ». La décentralisation des pouvoirs centraux vers les autorités locales et vers les nouvelles communes mises en place devrait être un gage d’auto­nomie pour les communautés serbes du Kosovo, qui voient leurs pouvoirs locaux confortés et qui peuvent maintenir des liens forts avec la Serbie.

Pour superviser la mise en place de ce plan, le 28 février 2008, un nouvel or­ganisme est créé : l’International Civilian Office (ICO), qui devient la plus haute autorité internationale de supervision au Kosovo. Ce bureau, constitué par des re­présentants de pays ayant reconnu l’indépendance, est placé sous l’autorité de Peter Feith, également représentant spécial de l’Union européenne au Kosovo^[12]. Dès sa création, il se superpose de fait à la MINUK instaurée par la résolution 1244 des Nations unies, sans véritablement la remplacer, puisque cela reste impossible du point de vue du droit international, en l’absence de nouvelle résolution des Nations unies. De facto, l’ICO reste encore aujourd’hui un ovni au niveau du droit interna­tional alors que la MINUK repose sur de réelles bases juridiques. De son côté, le plan Ahtisaari avait vocation, lors de sa formulation, à remplacer la résolution 1244 et à devenir le nouveau cadre constitutionnel de la province. Pour ce faire, il donne des garanties au gouvernement de Serbie concernant la préservation du patrimoine serbe et une certaine forme d’autonomie des Serbes du Kosovo, dans l’espoir de trouver une base de compromis entre les parties albanaise et serbe. Afin d’éviter le refus des autorités serbes, l’indépendance n’est évoquée nulle part dans la proposi­tion.

Malgré ces précautions, ce plan est considéré comme trop favorable aux Albanais par le gouvernement serbe, du fait de la quasi-indépendance qu’il accorde au Kosovo. Le rejet de la Serbie bloque le processus d’adoption du plan à l’ONU et empêche son bon fonctionnement au lendemain de l’indépendance du Kosovo, alors qu’il est appliqué par le nouveau gouvernement kosovar et l’ICO. Ce dys­fonctionnement est dû à l’échec de la réintégration territoriale des enclaves serbes et à la fixation d’une carte politique kosovare, caractérisée par une juxtaposition de territoires administratifs parallèles.

les imbroglios politico-administratifs des enclaves et leurs enjeux

En effet, la déclaration d’indépendance du Kosovo en février 2008 a précipité l’imbroglio administratif du territoire kosovar. Alors que la résolution 1244 pou­vait être considérée comme un consensus a minima entre les différentes parties, il n’existe en 2011 plus aucun consensus territorial au Kosovo. Deux modèles terri­toriaux contradictoires sont virtuellement juxtaposés au Kosovo, dans les enclaves rattachées à Belgrade et sur le reste du territoire, dépendant de Pristina.

Dans la Serbie ou ailleurs ? Les liens ambigus des enclaves avec leur « république mère »

Du fait de son refus de reconnaître l’indépendance du Kosovo, la Serbie main­tient avec les enclaves des liens très forts, considérant ces territoires comme partie intégrante de son espace national. Ainsi, les relations économiques et administra­tives entre la Serbie et les enclaves n’ont jamais été coupées. Mieux encore, elles font l’objet d’un effort stratégique de la part du gouvernement serbe, qui essaye de maintenir sur place des populations, devenues la seule justification de sa position diplomatique concernant la région. Jusqu’à très récemment, les fonctionnaires des enclaves obtenaient des primes de localisation, leur permettant d’avoir un salaire augmenté par rapport à leurs collègues de Serbie. De fait, les administrations locales (compagnie des postes, téléphones, mairies) dépendent directement de Belgrade. Au plan électoral, la population des enclaves est comptée au sein du corps électoral serbe, et les élections nationales (présidentielles, législatives) et locales (municipales) y sont organisées comme partout ailleurs en Serbie.

Toutefois, les enclaves serbes ne sont pas gérées par le gouvernement serbe au même titre que le reste de l’espace national. Elles disposent en pratique d’un statut « spécial », qui est lisible dans la composition même des ministères. Elles sont en effet entièrement administrées par un ministère spécial qui leur est consacré, le mi­nistère du Kosovo et Metohija. Créé en mai 2007, cet organe politique a un double objectif. Au plan politique, il permet d’affirmer la détermination de la Serbie à maintenir le Kosovo sur son territoire, alors que le plan Ahtisaari vient d’être propo­sé. Sur le plan pratique, il remplace et renforce l’ancien Comité de coordination du Kosovo qui centralisait les financements envoyés au Kosovo, et lui donne une visi­bilité institutionnelle. Les liens avec les enclaves s’en trouvent confortés. Toutefois, le statut spécifique qu’elles obtiennent de la part du gouvernement serbe finit par se révéler à double tranchant. Il apparaît très intéressant de prime abord pour les populations des enclaves, tant que la question du Kosovo est instrumentalisée par les partis nationalistes serbes, pour des raisons souvent électorales.

Cependant, ce statut « spécial » des enclaves serbes perd avec le temps une grande partie de ses avantages. En effet, alors que la question du Kosovo passe au second plan, en particulier depuis la crise économique de 2008, le caractère « ex­ceptionnel » de ce statut permet à la Serbie d’opérer un début de désengagement sans conséquence visible sur le reste de son territoire national. Ainsi, les fonds versés par la Serbie vers le Kosovo ont-ils considérablement baissé depuis 2008. Les avan­tages salariaux des fonctionnaires serbes au Kosovo ont peu à peu disparu. Alors que les salaires versés au Kosovo comparés à ceux versés en Serbie étaient dans un rapport du simple au double en 2008, ils ont depuis considérablement diminué et tendent à revenir à un niveau normal. Ce processus amène une double réaction dans les enclaves. D’une part, il encourage les migrations des jeunes vers la Serbie. D’autre part, il incite une partie des populations, particulièrement dans les enclaves les plus isolées, à s’intégrer, par dépit ou par opportunisme, au nouvel État kosovar. L’exemple de la ville de Strpce est à cet égard intéressant.

Cette enclave, située au sud du Kosovo, est l’une des plus importantes de la ré­gion. Elle était réputée pour être un lieu de bonnes relations entre populations serbe et albanaise. Or, depuis mai 2008, la ville fait l’objet d’une dispute de pouvoir entre deux autorités se considérant l’une et l’autre comme légitimes : un maire élu au moment des élections locales en Serbie et payé par la Serbie, et l’autre nommé par l’ICO, reconnu par l’ONU et dépendant des autorités de Pristina, dans le cadre des processus de décentralisation amorcés avec l’application du plan Ahtisaari^[13]. Cette double autorité freine l’évolution économique et politique de la ville. L’enclave de­vient l’otage d’une dispute qui la dépasse entre Pristina, appliquant à la lettre le pro­cessus de décentralisation encadré par l’ICO, et Belgrade, boycottant ce processus.

Quelle administration internationale dans les enclaves ?

L’exemple de Strpce révèle la complexité du pouvoir dans les enclaves. Celui-ci est d’autant plus problématique qu’il repose en réalité sur l’ambiguïté juridique du Kosovo, oscillant entre la résolution 1244 de l’ONU et l’application du plan Ahtisaari. Et cette ambiguïté est également lisible dans la répartition et les interac­tions des différentes institutions internationales.

Résolution 1244 ou plan Ahtisaari ? Les prérogatives du plan Ahtisaari sont of­ficiellement les objectifs qui sont fixés au gouvernement de Pristina. Les territoires sous son autorité sont donc régis par ces cadres. Toutefois, bien que fixées par l’ONU dans le cadre du rapport que l’organisation avait commandé, ces préroga­tives ne sont pas reconnues par l’ONU, du fait de l’opposition d’un grand nombre de pays au sein des Nations unies (Russie, Chine, Serbie). Aussi, son application ac­tuelle se fait sans remettre en cause la résolution 1244, qui reste en vigueur. Or, ces deux cadres juridiques sont en partie contradictoires, au moins dans leur vocation d’origine (l’un encadrant l’indépendance du Kosovo, l’autre reconnaissant la souve­raineté de la Serbie), et les deux sont en application au Kosovo. En 2011, la Serbie ne reconnaît comme légitime que la résolution 1244, tandis que le gouvernement kosovar ne reconnaît et n’applique que le plan Ahtisaari.

MINUKou ICO ? De la même manière, bien que l’ICO soit chargé de superviser l’application du plan Ahtisaari, la MINUK (Mission d’administration intérimaire des Nations unies au Kosovo), dont le rôle était de gérer la mise en application de la résolution 1244, n’a pas disparu, et est officiellement encore en activité tant que la résolution de l’ONU n’est pas retirée ou remplacée. La mission des Nations unies possède quelques bureaux, en particulier dans les zones serbes du Kosovo. Dans la pratique, la MINUK a néanmoins changé de fonction et est passée d’un rôle d’administration à un rôle de dialogue, servant de médiateur entre les différentes communautés du Kosovo et entre les différents partenaires internationaux. Ce dia­logue, portant notamment sur des questions techniques et des enjeux communs, est difficile. Aussi l’ONU se trouve-t-elle souvent marginalisée à la fois par Pristina et Belgrade, dont les positions restent radicalement opposées concernant le statut du Kosovo. De son côté, la position de l’ICO est également assez complexe, cette structure ne reposant sur aucun fondement juridique au plan international. Dans les faits, elle n’a donc pas vocation à remplacer la MINUK, même si elle a pu en avoir l’ambition, en particulier sous influence américaine.

EULEX, que faire ? La mission EULEX Kosovo (mission État de droit de l’UE au Kosovo) est une mission civile menée par l’Union européenne dans le cadre de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD), qui vise à promouvoir l’État de droit au Kosovo. Elle a été mise en place en décembre 2008, suite à la proclamation de l’indépendance du Kosovo en février 2008. Au cours des années 2008 et 2009, elle a progressivement repris à son compte certaines attributions de la MINUK, plus spécifiquement dans ses fonctions d’administration. Ses domaines de compétence sont les questions de justice, de police et de douanes. D’abord envi­sagée sous l’égide du plan Ahtisaari, elle agit aujourd’hui dans le cadre de la résolu­tion 1244 après les protestations de la Serbie. Dans les faits, il semble que la mission EULEX ait réussi à se placer en position médiane entre les différentes parties, ce qui lui permet d’être effective tant dans les zones albanaises que dans les zones serbes.

La nouvelle géographie des enclaves serbes : une partition du Kosovo est-elle envisageable ?

En réalité, en 2011, la situation des enclaves serbes est contrastée, suivant la taille de l’enclave (grande ou petite) et sa situation géographique par rapport à la Serbie (proche ou isolée). Une distinction peut être faite entre le Nord-Kosovo et le reste des enclaves, distinction posant la question d’une éventuelle partition du Kosovo, tandis que les petites enclaves semblent s’orienter vers une intégration pro­gressive et presque inévitable au nouvel État.

Nord-Kosovo contre les enclaves ? Géographiquement, la zone du Nord-Kosovo est en situation de contiguïté territoriale avec la Serbie. Elle regroupe trois muni­cipalités (Zubin Potok, Leposavic, Zvecan), voire quatre en comptant Mitrovica-Nord (qui n’est pas une municipalité officielle mais qui existe de facto). En ce sens, elle fait bloc tant en termes géographiques que démographiques et elle se distin­gue des autres zones serbes du Kosovo, plus exiguës et véritablement enclavées. Contrairement aux autres enclaves, il n’y a pas au Nord-Kosovo de séparation et d’effet frontières avec la Serbie. De fait, en 2011, les frontières du Kosovo dans cette zone sont quasi inexistantes^[14]. Ainsi, même si un contrôle douanier et po­licier a pu récemment être mis en place, assuré conjointement par EULEX et les Kosovars, celui-ci n’est que formel. Les véhicules doivent s’arrêter et reçoivent des consignes leur demandant de se présenter au terminal qui se trouve dans la partie sud de Mitrovica, à l’entrée de la zone albanaise du Kosovo. Si 80 % des camions respectent ces préconisations, 20 % d’entre eux disparaissent littéralement après la frontière et s’évaporent dans la nature au Nord-… ou au Sud-Kosovo. Aussi, le Nord-Kosovo apparaît encore comme une extension du territoire de la Serbie.

De ce fait, la distinction entre le Nord-Kosovo et le reste des enclaves serbes est souvent reconnue par les acteurs eux-mêmes, qui voient deux situations diffé­rentes pour ces différentes régions. Les Serbes des enclaves examinent la situation du Nord-Kosovo avec inquiétude, car ils savent que, si cette zone devait réinté­grer la Serbie, le sort des autres enclaves, numériquement et économiquement plus faibles, serait forcément de s’intégrer au Kosovo. De la même manière, les leaders serbes du Nord-Kosovo sont conscients du rôle qu’ils exercent pour tous les Serbes du Kosovo. Du côté de la communauté internationale et du gouvernement koso­var, la réintégration du Nord-Kosovo fait figure de symbole. Plusieurs actions ont été menées en vain : tentatives de favoriser le retour de familles albanaises dans leurs anciens foyers dans le Nord-Kosovo, entraînant de violentes manifestations des Serbes ; plan de réintégration de Nord-Mitrovica sous la forme d’une nouvelle commune autonome, rejetée par les Serbes.

La question de la partition : les « pour » et les « contre » ? La question de la partition réapparaît périodiquement dans le discours de certains nationalistes serbes. L’idée d’un potentiel échange de territoire avait également été avancée par des nationa­listes albanais du mouvement Vetëvendosje^[15] : la Serbie récupérerait le Nord-Kosovo tandis que le Kosovo pourrait intégrer les régions de Presevo et de Bujanovac, ma­joritairement peuplées d’Albanais dans le Sud de la Serbie. Toutefois, ces positions restent minoritaires tant chez les Serbes que chez les Albanais. Chez les Serbes, y compris chez les dirigeants serbes du Kosovo, la question de la partition reste souvent un tabou car elle reviendrait à accepter l’idée d’un Kosovo indépendant. Du côté du gouvernement de Pristina, la partition est également rejetée car elle signifierait un abandon du credo de la pluriethnicité imposée par les internationaux.

L’irrémédiable réintégration des petites enclaves ? Aujourd’hui, le temps et la crise économique jouent de plus en plus sur l’avenir des petites enclaves, qui sont moins soutenues par Belgrade. Pour survivre, les populations serbes de ces enclaves n’hé­sitent plus à trouver des solutions pragmatiques et à travailler pour des administra­tions et des firmes albanaises. La situation de Strpce n’est pas exceptionnelle et se retrouve aujourd’hui dans la plupart des enclaves du Kosovo. La double administra­tion en place dans ces villes est une manière pour les populations locales de multi­plier le nombre d’emplois administratifs de leur commune par deux, solution prag­matique plus qu’idéologique. Les salariés des deux administrations peuvent souvent se côtoyer de la manière la plus cordiale, voire appartenir à la même famille.

Les enclaves serbes, « otages » d’une dispute internationale ?

Les enclaves serbes au Kosovo sont au cœur de disputes et d’enjeux internatio­naux à différentes échelles, qui dépassent largement la simple question de l’avenir de leur population et de leur situation territoriale. Ces disputes se posent au moins à trois niveaux :

– au plan national, entre Belgrade et Pristina, avec un engagement fort de la Serbie,

 

• au plan des acteurs internationaux engagés sur place, les missions internatio­nales se devant de réussir l’intégration des enclaves,
• au plan des relations internationales interétatiques, à travers les soutiens que peuvent apporter les différents États à l’un ou l’autre des acteurs en jeu, et les négo­ciations diplomatiques que ces soutiens peuvent sous-tendre.

Pour la Serbie, le maintien des enclaves serbes est un impératif pour maintenir et légitimer sa position internationale, revendiquant le Kosovo comme une partie intégrante de son territoire. En effet, il serait beaucoup plus difficile sur le plan diplomatique et moral d’avancer cette position dans l’éventualité d’un Kosovo que toutes les populations serbes auraient quitté. De fait, l’existence de ces minorités serbes permet à la Serbie non seulement de justifier son droit de regard sur des po­pulations qui restent juridiquement ses ressortissants, mais également, comme nous avons pu le voir, de conserver un ancrage politico-administratif dans la région. En filigrane, apparaît également derrière cette question la crédibilité de l’État serbe et sa capacité à préserver son intégrité territoriale, alors que d’autres régions de Serbie se battent pour acquérir plus d’autonomie (Hongrois de Voïvodine, Bosniaques du Sandjak, Albanais de Presevo et Bujanovac).

Du côté des missions internationales présentes au Kosovo, la question des en­claves serbes est également cruciale. Personne en leur sein n’aurait véritablement intérêt à voir les Serbes disparaître du Kosovo, ce qui signifierait l’échec des mis­sions militaires et de sécurité de la KFOR, ainsi que du volet justice et État de droit d’EULEX. Déjà, lors des « pogroms » antiserbes de mars 2004, le gouvernement de Serbie avait pu mettre en doute la capacité des internationaux à préserver la sécurité des populations serbes au Kosovo. Le départ des Serbes du Kosovo pourrait être interprété de la même manière. De plus, l’intégration des enclaves serbes est une nécessité pour conforter le caractère pluriethnique du Kosovo, qui a été la condition impérative posée par le plan Ahtisaari. Les enjeux sont donc lourds et les tentatives politiques pour réintégrer les enclaves d’autant plus importantes.

Enfin, ces enclaves serbes sont aussi révélatrices d’un monde divisé face à la question de l’indépendance du Kosovo. Le soutien de la Russie à la Serbie apparaît très nettement au Kosovo dans les enclaves, où les messages de sympathie vis-à-vis de la « mère Russie » sont souvent visibles dans le paysage, sous forme de graffitis, de drapeaux, entre autres (notamment à Mitrovica-Nord). Inversement, dans les régions kosovares à majorité albanaise, les États-Unis et les pays ayant reconnu l’in­dépendance du Kosovo sont valorisés par certains lieux et géosymboles (boulevard Bill-Clinton à Pristina, façade de la mairie de Prizren où sont gravés les noms de tous les pays ayant reconnu le Kosovo). Ainsi, cette dispute internationale contri­bue à figer les camps en présence et à conforter l’homogénéisation ethnique des territoires, chaque camp pouvant chercher et trouver une légitimité à travers son propre réseau d’alliés internationaux.

Ainsi, les enclaves serbes du Kosovo se maintiennent-elles dans ce début des années 2010 dans le paysage géographique, institutionnel et politique, confortées dans leur positionnement par tout un faisceau d’acteurs dont les enjeux dépassent largement la question kosovare. À la fois instrumentalisées et dépendantes des ré­seaux clientélistes des partis conservateurs et nationalistes serbes, les populations des enclaves se sont longtemps rangées en masse derrière le Parti radical, parti ul­tranationaliste serbe créé par Vojislav Seselj. Le maintien des enclaves dans un sys­tème parallèle s’explique également par les efforts économiques et politiques de la Serbie pour conserver ses populations sur place et les fidéliser par des postes et des salaires relativement plus élevés que la moyenne locale, par la position symbolique du Kosovo sur la scène internationale et par l’espoir toujours présent d’un possible renversement de situation.

Derrière cette question des enclaves, se pose le futur territorial du Kosovo. En effet, la situation actuelle relève d’une forme de double souveraineté reposant sur deux statuts territoriaux (résolution 1244, plan Ahtisaari) qui, bien que contradic­toires, restent valides l’un et l’autre au plan international. Ce hiatus pose problème dans le schéma classique de l’État-nation hérité du système westphalien. Celui-ci est fondé sur un modèle de souveraineté exclusive d’un État sur son territoire. Cette définition du modèle stato-national, prise au sens strict, a amené certains cher­cheurs à parler de souveraineté imparfaite^[16] à propos du Kosovo.

Toutefois, cette situation est révélatrice d’un phénomène plus général, une évo­lution contemporaine de la diffusion du modèle de l’État-nation, oscillant entre deux scénarios opposés. Le premier voit se multiplier, dans les marges ou les pé­riphéries des grands États-nations historiquement constitués, des zones contestées (les exemples^[17] ne manquent pas de par le monde, Haut-Karabagh, Ossétie du Sud, Sahara occidental, etc.). Ces zones grises tendent à devenir des lieux où s’instaure un état d’exception permanent, s’appuyant toujours moins sur des organes étatiques et toujours plus sur des réseaux informels. Finalement, la régulation s’y effectue sur un mode paraétatique durable.

Le second scénario peut apparaître plus optimiste (certains diront utopique). Il prône une évolution vers un modèle de souveraineté mixte. Certains conflits frontaliers ont déjà abouti à la définition de zones de souveraineté mixte (voir par exemple la résolution du problème de Prevlaka entre la Croatie et le Monténégro). Ce constat peut faire réfléchir, à travers le cas du Kosovo, aux possibles limites contemporaines du modèle de l’État-nation, présenté comme universel et dont la diffusion devrait être homogène sur la carte politique mondiale. Serait-il possible, face à l’émergence de ces nouveaux conflits pour et autour de la souveraineté, de voir s’esquisser de nouveaux modèles de pouvoirs territoriaux pour le xxi^e siècle ?

[1]Ces estimations sont fournies par le site de l’université de Laval. URL : http://www.tlfq. ulaval.ca, consulté le 14 janvier 2011.

[2]Sur la notion de pseudo-État, voir Kolossov V., O’Loughlin J., « Pseudo-States as harbingers of a new geopolitic: The example of the Trans-Dniester Moldovan Republic », Geopolitics, vol. 3, n° 1, 1998, p. 151-176.

[3]Ce ministère prenait la suite du Comité de coordination pour le Kosovo créé au début des années 2000 (voir infra).

[4]Pour l’accueil réservé et pour les informations fournies à l’occasion de nos recherches sur le Kosovo, nous tenons à exprimer nos plus vifs remerciements aux personnalités qui ont bien voulu nous recevoir et nous ouvrir les portes de leurs institutions. Par ailleurs, nous adressons notre plus sincère gratitude au général Yves de Kermabon, commandant de la KFOR (de septembre 2004 à septembre 2005) et premier chef de la mission EULEX Kosovo (du 15 juin 2008 au 15 octobre 2010), qui nous a fait l’honneur de relire attentivement les premières épreuves de ce texte. Selon la formule consacrée, si les recommandations qu’il a formulées nous ont permis de corriger et préciser nos analyses, les erreurs ou approximations qui pourraient néanmoins subsister au fil de ces lignes sont intégralement de notre fait.

[5]Sur la dimension de géopolitique des populations de cette période, cf. Dumont G.-F., Démographie politique. Les lois de la géopolitique des populations, Paris, Ellipses, 2007.

[6]Voir Batakovic D., Kosovo and Metohija, Living in the Enclave, Belgrade, Institut des études balkaniques, 2007.

[7]Dérens J.-A., Kosovo, année zéro, Paris, Éditions Paris-Méditerranée, 2006.

[8]Le titre est emprunté de l’ouvrage de Tim Judah, Kosovo: War and Revenge, New Heaven et Londres, Yale University, 2000.

[9]Cattaruzza A., Chaveneau E., « L’ex-Yougoslavie dix ans après Dayton : un nettoyage ethnique insidieux », Population & Avenir, n° 672, mars-avril 2005, www.population-demographie.org.

[10]Sur la notion de stress ethnique, voir Rosière S., « Nettoyage ethnique, violences politiques et peuplement », Revue géographique de l’Est [en ligne], vol. 45, 1, 2005, mis en ligne le 18 mai 2009, consulté le 17 janvier 2011, http://rge.revues.org/519.

[11]Cf. Batakovic D., ibid.

[12]Cette « double casquette » de Peter Feith, à la fois haut représentant de l’Union européenne (dont les pays membres restent divisés sur l’indépendance du Kosovo) et chef de l’International Civilian Office, ouvertement créé pour aider les nouvelles structures étatiques kosovares et superviser l’application du plan Ahtisaari, participe à entretenir la confusion sur le rôle des organisations internationales sur place, en particulier de l’UE.

[13]Voir le rapport de l’International Crisis Group, « Kosovo: Strpce, a model Serb enclave? », Europe Briefing, n° 56, 15 octobre 2009.

[14]Rappelons que, du point de vue strictement juridique, il n’existe pas encore aujourd’hui de frontière internationale entre la Serbie et le Kosovo, et ce quelle que soit la zone considérée, au grand dam des nouvelles autorités kosovares. La frontière entre le Kosovo et la Serbie est désignée officiellement sous l’appellation Administrative Boundary Line (« ligne frontière administrative ») ou ABL. Les ABL, frontières existant de facto mais non reconnues de jure, se sont multipliées dans le monde ces dernières années. On en trouve par exemple dans le Caucase, en Ossétie du Sud et en Abkhazie.

[15]Fondée en 2004 et dirigé par Albin Kurti, cette ONG a été à la pointe de la lutte pour l’indépendance du Kosovo, jouant un rôle moteur dans l’organisation de plusieurs manifestations et critiquant aussi bien la politique du gouvernement serbe que celle du gouvernement kosovar et de l’administration internationale.

[16]Cf. Petithomme M., « L’état de facto du Kosovo sous tension : vers la persistance d’une souveraineté imparfaite ? », Balkanologie, vol. XII, n° 1, mars 2010 [en ligne], mis en ligne le 2 avril 2010, http://balkanologie.revues.org/index2142.html, consulté le 9 février 2011.

[17]Chaque exemple est toutefois singulier. Par exemple, dans le cas du Haut-Karabagh, il faut signaler l’importance du phénomène diasporique. Cf. Dumont G.-F., Démographie politique. Les lois de la géopolitique des populations, Paris, Ellipses, 2007, chapitre IX.